公立医院招标采购工作存在的问题及管理对策

王红艳

摘 要：公立医院是国家事业单位，是政府财政性资金支出的主要组成部分之一，每家公立医院每年约有上亿元财政性资金通过招标采购方式支出。目前我国政府招标采购还存在很多问题，政府组织、招标代理机构、采购人（医疗机构）、供应商行为等影响着政府采购政策效果。学术界研究集中在政府采购制度安排、监督机制以及政府采购部门和供应商行为等，缺乏对“采购人”微观主体行为的研究，实际上作为“采购人”招标采购管理工作最终影响着采购的质量和效果。“采购人”内部合理的招标采购管理可提高政府财政资金支出的经济性和效益性，节约财政采购资金，提高采购效率。

关键词：公立医院 招标采购 问题 对策

中图分类号：F253.2

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）06-249-03

《政府采购法》第二条规定“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”公立医院是国家事业单位，是政府财政性资金支出的主要组成部分之一，每家公立医院每年约有上亿元财政性资金通过招标采购方式支出。目前我国政府招标采购还存在很多问题，政府组织、招标代理机构、采购人（医疗机构）、供应商行为等影响着政府采购政策效果。学术界研究集中在政府采购制度安排、监督机制以及政府采购部门和供应商行为等，缺乏对“采购人”微观主体行为的研究，实际上作为“采购人”招标采购管理工作最终影响着采购的质量和效果。“采购人”内部合理的招标采购管理可提高政府财政资金支出的经济性和效益性，节约财政采购资金，提高采购效率。

一、公立医院招标采购工作存在的问题

（一）“采购人”地位过高，政府监管不力

“采购人”地位较高指“采购人”相对于其他政府采购当事人（供应商和采购代理机构），在政府招标采购过程中对采购结果决定有较高的影响作用。

采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织，政府采购法和招投标法及相关法规对“采购人”整体行为进行了规范，对“采购人”的职责、选择委托的采购代理机构的权限、回避原则、法律责任、采购方式、采购过程等方面进行规定，但这些规范都是将法人单位作为“采购人”整体来规范的，至于采购人内部由什么职能部门、人员及招标采购流程等采购工作则不在规范之内。但正是这些单位内部招标采购工作最终影响着招标采购的质量和效果。公立医院采购人地位较高原因有：

1.财产所有权方面原因。研究表明采购成为问题的地方都是产权不清晰的地方，尽管公立医院是国家举办的公益性质的单位，但目前公立医院实行自负盈亏的经营方式，财政拨款占医院收入比例较少，公立医院资产既属于国家财政性资金，又属于医院资产，产权存在不清晰的地方；所以公立医院在资金购买支出时要考虑到本单位的实际情况，充分论证，不会过分依赖政府招标采购机构。

2.公立医院招标采购专业性较强。公立医院招标采购项目不同于一般的电器设备、办公用品和交通工具等，无论是药品采购还是医疗设备、器械、医用耗材等的专业性都较强，给政府采购监管部门监管和采购代理机构工作带来很大难度，对某些技术指标要依赖于公立医院单位来决定。

3.相关法律法规不健全，监督约束机制缺失。相关法律法规对公立医院采购人招标采购工作监督制约机制缺失，地方政府财政部门具有采购监督管理职能，但无法对所有单位的、所有招标采购活动进行监督，缺少对公立医院招标采购管理的规范。

（二）政府招标采购流于形式

政府招标采购过程中有围标、抬标的现象，监督制约机制的缺失；公立医院采购人为能买到自己想要的产品，保证以合理的价格购买到性价比高、满足医院需求的产品或服务，项目前期论证和市场调查必不可少，并运用进行竞争性谈判的方法，切实降低采购价格使购买价格小于等于市场价格。

由于公立医院招标采购专业性较强等特点，目前情况下多数采购人招标采购的形式实际竞争性谈判，由采购人（即采购单位）组成的谈判小组，邀请具有相应资质的供应商，在供应商满足甲方需求的情况下，给出最低报价，由采购人的谈判小组确定性价比高的产品；即使公开招标形式，采购人也会事先举行论证会，实际上是邀请复核资质和满足采购人需求的供应商，进行竞争性谈判，基本确定需要一个或二至三个供应商的产品，与采购人达到一定程度的默契，在政府指定的代理机构内实行公开招标形式，但这些和采购人事先沟通的供应商也往往能够脱颖而出。使政府招标采购流于形式。

（三）招标采购各专业门类存在的问题

大型医疗设备预算不准确，或预算跟不上变化，采购价格高。医疗设备高、新、尖技术应用较快较广，价格难预测；缺少充分论证，造成设备闲置或利用率低下，造成资源浪费；因专业性较强，技术指标易存在品牌倾向性而不易监管，变相制定供应商。

医用耗材、试剂等卫生材料品种多、采购金额大，医用耗材集中采购方式尚未进入实施阶段，大部分是医院自行招标采购，供应商管理混乱，有的医院医用耗材供应商多达400多家，采购缺乏申请审批流程，存在私自与经销人员洽谈业务、私自采购，拒绝使用招标采购的合格产品等违规现象。

药品采购信息未公开，公立医院专家在政府中标目录内选药时存在品牌倾向，未建立药事监督委员会，缺少监督制约机制。药品采购金额、数量、药品供应商等采购结果未公开，采购流程和用药情况等信息不公开，职工参与度低，缺少监督约束机制。

工程建设占医院很大开支，每年均有上千万的支出，因工程项目的特殊性，存在事后审核，这是医疗器械，药品等采购合同所不具备色优势。虽然审核的力度很大，但前期工作对工程造价起着决定性作用。某些工程项目合同条款不合理，部分工程维修、采购等项目由相对单一的承包商、供应商承揽，缺乏应有的竞争。招标较不规范，化整为零、规避招标现象严重；结算超预算。

（四）招标采购管理存在的主要问题

各公立医院招标采购工作参差不及，差别很大，缺乏统一指导和规范。存在的主要问题有：

1.招标采购制度不健全，执行不到位。公立医院招标采购相关规章制度不健全，或缺乏更新。部分规范以套用国家相关法律法规为主，较泛化，没有针对性。制度执行不到位，有章不依。存在未按要求公开招标，规避招标、不经议价招标直接签合同，预算不准确，导致结算严重超预算，个人议价等不规范行为；在依据不充分的情况下，仍坚持采用单一来源采购方式，不符合采购管理规定等违规现象。

2.没有固定的招标管理机构。没有固定的招标采购管理机构，招标采购工作分散，没有实现归口管理，医疗设备、医用耗材技术指标过分迁就临床使用科室，缺乏有效的集中统一管理，造成部分职能部门不按程序办事，各自为政，管理混乱。没有相应的招投标监管机构，审计、监察、财务参与院内部分招标议价项目，决策权集中在部分人员手中，存在管理漏洞。

3.缺乏规范的招标采购流程。没有制定的统一规范的采购流程，缺乏前期项目论证和审批，决策机制不合理。公立医院是作为政府招标采购的主体，采购前期要对的对大型医疗设备的充分论证，因大型医疗设备价格昂贵，一台设备动辄几百万甚至上千万，投资不造成利用率低下或者闲置不用，会造成资源浪费，审批和采购职能未分离等，给国家带来损失。

4.招标过程不透明，缺少有效公众监督。（1）监督方式不规范。监督部门既当裁判又当运动员，实际失去监督的本质职能。存在审计、监察等部门参与多项招标采购事务，既修改招标文件又修改合同条款，参与议价评标既做评委又做监督者。（2）监督权限不明确。监督部门发现问题时没有及时干预，信息反馈给职能科室后，科室可理可不理，导致发现问题也无法改进。（3）公众监督效力得不到有效发挥。采购信息公开程度局限在职能科室、主管领导掌握。采购信息公开公示力度不够，采购信息的不公开，使部分采购情况失去了有效的公众监督。

5.医院领导重视不足，问责机制缺失。医院领导对招标采购工作重视度不够。虽然了解问题所在，但没有下决心去整顿，放任问题的存在。医院问责机制缺失，没有惩罚激励机制，对相关过失人或违规操作没有处罚措施，问题无法解决和改进。

二、公立医院招标采购管理建议

（一）加强采购项目支出预算管理

1.统一规划，归口管理。公立医院项目预算支出按规定上报当地财政部门审批，实行“二上二下”的预算管理办法，由医院各科室上报采购计划，经医院预算领导小组审批后上报省财政厅，由财政厅下达预算金额，再由医院按实际需要论证后进行院内分配。预算领导小组由院长、分管院领导、职能科室（设备、药剂、总务等）、财务部门、监督审计部门人员及职工代表组成。对预算及执行情况在院内公开，接受监督。

项目预算支出实行归口管理，其中大型设备购置项目库，归口到设备管理处建立；医院基本建设和大中型修缮项目库，归口到总务处建立；学科建设及专科专病项目库，归口到科研处建立。

2.细化预算，严格审批。根据国家法律法规，医疗设备等行业技术标准、参数、定额以及本单位现有资产存量情况，医院整体情况和上年度预算执行情况、本年度预算收支变化等因素进行编制。对具体项目实行分类管理，细化预算。对于金额较大，如10万元以上的由预算管理小组讨论决定，10万元以下的可简化审批流程，由职能科室报分管院领导决定。严格规范采购项目预算编制技术指标，避免变相利用技术指标“指定”品牌，预算金额的编制不能偏离市场参考价，以免虚增节支率。

3.预算的执行和监督。采购项目支出预算经批准后应严格按照预算执行，特殊情况下的预算调整，需说明原因严格审批流程，由领导领导批准方可纳入预算。监察审计部门对采购项目支出预算及执行情况的合理性、合法性和有效性进行监督。

（二）建立招标采购管理机构

公立医院应成立专门的招标采购机构，改变公立医院招标采购的多头分散、条块分割、各自为政的传统模式，可以优化医院资源配置，使医院的人力、财力和物力发挥最大效用。

招标采购机构可在主管院领导下单独设立，或者挂靠在监察审计部门，统一对全院物资招标采购进行管理。人员组成由分管招标采购工作的院领导，专家库成员，基建、设备、药剂、总务、监察、审计人员等部门有关人员组成，另外抽取职工代表参加采购论证及招标过程。

明确招标采购机构的工作的职责，遵守国家招标采购法律法规，遵守相关廉洁自律规定。负责组织制定采购工作计划和预算工作，拟定招标文件、评标准则、评标议标方法、规范合同条款，接受外部和内部监督机构的监督。

（三）规范招标采购流程

1.建立健全相关规章制度。（1）制定药品集中招标采购、药品临时采购和新药准入原则等规定，如《医院常用药品目录》等；（2）制定医用耗材招标采购和准入原则等规定；（3）制定医疗器械、设备招标采购管理办法；（4）制定基建工程招投标管理；（5）制定总务及其他需要招标采购的管理办法。明确招标采购的范围、方式，明确采购流程、部门职能、岗位职责、监督机制、执行及制约机制等。

2.重视市场调查和前期论证工作。公立医院招标采购专业性较强，前期论征和市场调查工作尤其重要。使用科室提出购买申请计划时，应对支出项目的医疗效益、社会效益和购买可行性进行充分预测、分析、论证，对大型医疗设备的使用年限、治疗人数、收费及成本回收情况、维修和医用耗材消耗成本做出充分估计，对购买项目的质量性能、价格、品牌选择做出充分比较分析。

3.制定合理的招标采购流程。按照“组织领导、职能分离、相互制约”的思路制定合理的招标采购流程，确定由“使用科室——项目采购计划——管理机构——审批——前期论证（市场调查）——确定采购方式——招标文件——投标、评标——合同管理——监督制约”的招标采购流程设计。

4.对招标采购全过程管理。招标采购过程实行招标文件管理、供应商管理、评标过程管理、合同管理、售后管理等全过程管理。由招标采购机构对全院招标文件进行统一管理，在充分论证和市场调查的基础上，制定招标文件；加强对供应商资质审查，要求有良好的售后服务和履约能力，对违规的供应商建立了“黑名单”，严禁参与投标。

（四）制定科学决策机制

决策权力的分配是招标采购的关键环节，决策权以投票权方式体现。

1.建立院内专家库。专家库成员有投票权。专家库成员由院内各专业人员组成，每次招标论证、院内议价按专业从专家库临时随机，招标采购结束后即解散；供应商把所有专家库成员全部勾结的成本太大，得不偿失，供应商不会这样选择；即使勾结部分人员，但因临时随机抽取，招标采购结束即解散；下次招标采购重新临时抽取，大大限制了供应商和个人不正当利益的获取。

2.合理分配决策权，限制权力寻租。医院院长、分管院长不设投票权。医院院长和分管院长在医院管理体制中拥有如人事任免权、财产分配权等众多行政权力，领导权力过大，易导致权力寻租，固分管院领导不设投票权，参与招标采购全分管过程，但不参与采购与定价谈判。医院领导不允许单独与经销商签订合同，院领导如有建议，只能建议在招标价格基础上降价，不能建议提价。

使用科室负责人不设投票权。使用科室负责制定采购项目的具体的参数、功能要求等主要技术参数，为限制其在技术指标制定过程中的品牌倾向，参加招标采购过程，但只对技术指标负责，不设投票权。

监督部门（监察审计、职工代表等）不设投票权。权责分离下监督才会发生作用，不能既做裁判又做运动员。

（五）加强内部监督

1.建立相应的组织机构，加强监督。二级以上的医院应成立药事管理委员会，三级医院药事管理委员会委员应由具有高级技术资格的临床医学、药学、医院感染管理和医疗行政管理等方面的专家组成，建立健全相应的工作制度，建立新药引进评审制度，制定新药引进规则，建立评审专家库组成评委，负责对新药引进的评审工作。建立药事监督委员会和药品遴选专家库。

2.加强公众监督力，引入职工代表机制。公众监督约束是，职工代表由业务科室推选产生，每科可推选1至2名代表。职工代表有权参与招标采购工作的全过程，审议采购工作计划（采购方式、采购流程等），对论证议价、开标、评标、定标及合同签订履行全过程进行监督。有权审查招标文件是否符合单位的实际情况，是否符合国家及相关部门的法律法规，是否履行相应的招标采购流程。职工代表可以就产品价格、产品质量性能、供应商资质、维保条款等向投标供应商提问并发表意见。

3.信息公开，杜绝寻租空间。招标采购信息公开，对项目招标文件进行公告，对供应商资格审核查结果、评标结果、参加招标采购人员在单位公示及政府制定媒体上发布。其中金额达到一定标准的按规定报主管部门或财政部门备案。

招标结果在医院院内网、院外网上公示，公示期间，接受相同条件下的更低报价。对相同质量要求的情况下，允许接受更低报价者重新投标，对新的中标结果同样进行公示，同时允许相同质量下要求下其他报价。

（六）加强人才培养教育，制定科学激励机制

一是要加强人员培训。对参与招标采购人员定期培训教育，熟悉掌握政府采购法、政府采购法实施细则、招投标法等中央及地方相关招标采购法律法规，学习医疗设备、药品、医用耗材、工程建设等专业法规和技术，及时更新知识结构，学习各种廉洁自律规定。二是要实行问责机制。招标采购价格虚高与收受回扣、个人牟取不正当利益等腐败现象有很大关系，要加强人员廉洁和医德医风教育，不为私利损害集体利益、他人利益。杜绝幕后交易，切实降低招标采购价格。实行问责机制。三是要建立收入正激励机制，收入不与创收挂钩，而是与医疗质量、医德医风、劳动强度、群众领导评议、风险程度等挂钩。

（七）政府应加大监管力度

一是要改进政府招标采购工作，为采购人采购到性价比高的项目。从根源上解决采购人为寻求集体利益和个人不正当利益而进行的违规操作问题。二是制定制度规范，要求采购人单位严格执行。细化招标采购流程，加强对公立医院采购人招标采购管理工作的规范约束。三是要政府加强纪检监察专职人员配备，理顺工作职责，有效发挥监督职能。监管力度，医药机构和相关体系的运行绩效进行独立评价和监督。四是要明察暗访。掌握公立医院存在的实际问题，从帮助采购人单位解决困难的角度出发，对公立医院招标采购管理中存在的问题“对症治疗”。五是要对公立医院采购人的采购人员进行廉洁教育，加大腐败惩罚力度。

参考文献：

[1] 邹进文.政府采购的经济学透视.当代财经，2002（2）

（作者单位：广州中医药大学第一附属医院 广东广州 510405）（责编：贾伟）