奉化市加强部门预算改革的实践与思考

许金松

摘 要：随着奉化市部门预算改革的不断深入，部门制度日趋完善，改革的成效正在逐步明显。文章阐述了奉化市部门预算改革的主要做法及成效，分析了当前部门预算改革中存在的主要问题，并提出相应的完善建议和对策。

关键词：部门预算 预算改革 财政管理 存在问题 完善措施 做法成效

中图分类号：F810.3

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）06-153-03

部门预算改革是财政改革的重点，奉化市自2000年开始试编部门预算开始，经过10多年的改革与实践，部门预算改革工作不断规范、科学和提高，改革的成效逐步显现，得到了部门、社会的认可。为促进部门预算改革的持续稳定发展，笔者结合浙江省奉化市的具体情况，对部门预算改革谈几点粗浅的认识。

一、奉化市部门预算改革的主要做法及成效

（一）创新运行机制，建立较为完整的部门预算框架体系

1.在预算编制内容上，坚持以零基预算为基础的综合预算，完整反映收支情况，提高了统筹财政资金能力。目前，奉化市已将部门所有收支全部纳入预算管理，实现预算的综合平衡。在财力分配上，将财政一般预算、基金预算和其他收入统一作为部门预算年度的预算收入。在支出安排上，统筹考虑部门的各项资金，财政部门依照财政负担口径和定额标准，按个人部分、公用部分和事业发展的顺序，采用“零基预算”的方法核定部门支出需求。在预算执行上，实行一个部门一本预算，部门预算一经批准，各部门、各单位必须严格按预算执行，不得随意突破，不得随意追加预算，对确实要进行调整预算的，必须报经市政府审核同意。

2.在预算管理机制上，坚持预算的编制、执行、监督的相对分离，互相配合、互相制约，进一步提高预算管理质量和效率。以部门预算管理为基础，由预算科全权负责预算编制工作，统一掌握预算编制政策与标准，审核、编制、确定各个部门的预算终审；行社科、农财科、基财科等业务部门专门负责预算初审和预算的执行；国库科统一管理财政预算资金账户，办理资金的拨付、管理部门预算资金的使用，编制财政总决算；财监科负责监督职能。各部门明确职权，各负其责，使预算全过程做到公正、公平、透明。

3.在预算编制形式上，坚持“二上二下”的程序。奉化市每年的预算安排，由财政部门给各单位布置预算表式，各单位按预算表式要求申报预算，财政部门在人大批准的大盘子下给各单位批复预算，从程序上说，属于“二上二下”的方式。实行“二上二下”环节，不仅提高了预算编制的准确性，而且使各部门对财政工作的知情权、参与权、表达权和监督权得到保障，加快了预算公开化和民主化的进程。

4.在预算内容公开上，自觉接受外界的监督。为进一步提高预算的公开透明度，该市每年将年初预算资料和部门细化预算资料报送人大审议，年中年末还向人大汇报预算执行情况和财政决算报告。同时，向社会公开公共财政收支预算和政府性基金预算，截至2014年底，该市64家预算单位和11个镇街道都公开了部门预算，所有支出除涉密内容外全部细化到项级科目，“三公经费”预算随部门预算一并公开。

（二）改进预算管理方式，细化预算编制内容

1.分类确定预算编制方法，明确预算编制重点。各类支出预算取消基数加增长的方法，按照预算年度编制口径和事项轻重缓急，对人员经费、公用经费、专项经费预算分开编制后再汇总。一是人员支出用加法，根据编委下达的“三定”方案编制数和财政供给的在职、离退休、遗属精减人数，按照财政供给范围和供给比例，逐人逐项核定个人工资性支出。二是公用支出用乘法，结合当年可支配财力和事业发展的需要，制定出公用经费定额标准，分类分档编制公用经费预算，由单位包干使用，超支不补，结余留用。三是项目支出用排队法，根据经济社会发展需要和财力可能，由预算单位提交项目支出预算报告，包括项目可行性报告、项目编列依据、必要性及社会济效益等；财政部门组织人员按相关规定进行评审；对通过评审项目，分轻重缓急，提出项目支出预算建议数。

2.深化预算编制改革，细化预算编制内容。近年来，奉化市依据逐步完善的预算编制软件和国库集中支付系统对预算编制模式进行了多项改革，一是创新财政统发工资指标管理方式。针对过去因人员变动引起的人员支出预算指标变动频繁易出错的现象，通过与人事局商定，将全额由财政一般预算安排工资的人员，全部纳入到财政统发工资范围，对于统发工资项目，专门设立人员经费中的统发工资项目，按照实际统发额予以保障，平时不予追加，年终统一结算。二是进一步细化二级预算单位的预算编制，将原由一级单位预算执行中分解的项目资金尽量在年初预算中进行细化，并落实到具体二级单位；要求年初预算由二级单位直接编报，提高预算编制的严肃性和规范性，减少了代编预算。三是规范财务非独立核算单位的预算编制，将其统一归并到局本级填报，指标也统一下达到局本级，减少了预算指标管理中的虚设单位现象。

3.引入大小专项管理办法，明确专项资金用途。从2014年预算编制开始，奉化市提出并实施大小专项管理。在保持基本预算编制不变的前提下，将项目预算分为大专项和小专项。其中小专项主要是为完成本单位职责和具体项目而安排的项目；大专项主要包括支农项目、基本建设项目、工业商贸类项目和其他类项目，不得用于基本支出。

4.实行政府采购预算制度，扩展部门预算编制范围。在实行部门预算的基础上，将政府采购预算纳入部门预算的范畴，各预算单位将基本支出预算和项目支出预算中需要进行政府采购的项目，按照政府采购项目分类、采购品目、数量、金额和资金来源编制政府采购预算，业务部门在审核各单位上报的政府采购预算基础上，汇总后形成政府采购预算表，提供给政府采购部门，实现了部门预算与政府采购的有效衔接。

（三）创新预算资金管理模式，提高资金使用效益

1.推进国库集中收付制度改革，确保部门预算资金安全高效。实行国库集中支付制度，解决了由于资金分配交叉造成难以整体控制的问题，使财政资源达到最优配置，克服财政资金被部门挤占和挪用的问题，保证预算资金的及时、足额支付，有利于对部门预算执行的监督，有利于政府采购制度的执行。

2.加强结余资金管理。将结余资金的使用同编制部门预算有机结合起来，对于当年度已完工的项目结余资金和各部门结余的基本经费指标不予结转；对于年度预算执行后需继续使用的结余资金，统筹用于编制下一年度部门预算；通过加强对各部门结余资金的清理和整合，促使单位在重视增量分配的同时，加强存量调整。

3.加强财政资金绩效评价。奉化市在加强事后绩效评价的基础上，从2014年开始，对项目资金实行事前预算绩效，强化项目绩效目标管理，规范绩效目标申报、审核。所有新增大专项必须申报绩效目标，延续大专项中继续选择部分重点项目实施预算绩效管理。各部门作为预算绩效管理的主体，要按规定要求做好项目的绩效目标申报工作，未按规定要求申报绩效目标的，不予纳入预算安排，从源头上加强专项资金绩效管理工作。

（四）运用“金财工程”，提高预算管理水平

1.加强基础信息收集，建立和完善部门预算信息库。奉化财政局以宁波金财工程预算编制软件为依托，建立了基础资料信息数据库，为部门预算的编制打下了坚实的基础，部门预算管理更加科学化和系统化。一是建立了人员基本情况数据库。对单位供给类型和编制人数、实有人数、领导干部数和学生人数等建库立档，进一步规范了人员经费的管理。二是建立了机动车辆情况数据库，通过每年对单位的机动车辆进行统计核实，有利于加强车辆的使用管理。三是建立了政府采购数据库。各单位按政府采购项目分类、采购品目、数量、金额和资金来源编制政府采购预算，由财政部门进行审核，有利于控制政府采购行为。

2.应用现代信息处理技术，提高预算编审效率和质量。编制部门预算需要处理大量的数据资料，离不开先进的技术手段支持。目前，该市使用的预算编审系统是宁波财政管理信息系统，该系统已实现多次升级换代，数据处理、分析能力大幅度提高，同时也提高了部门预算编审效率和质量，为该市预算编制改革的发展提供了有力的技术支持。同时，通过国库集中支付平台，将预算编制和执行管理信息系统进行衔接，把部门预算、指标管理、资金拨付、国库支付统一纳入“金财工程”平台，实现了对财政资金全程监控，及时反映资金分配管理的整体情况，财政业务相互联系、信息资源充分共享、资金管理透明度高、资金运行效率大大提高。

二、部门预算改革取得的初步成效

经过多年的实践和探索，奉化市的部门预算改革取得了较大发展，较之传统的汇总预算，部门预算逐步发挥出其优越性：

1.预算的约束力进一步得到加强。一是强化了政府预算的统一性。通过编制部门预算，部门收支在一本预算中反映，实现了一个部门一本预算，不仅使政府和财政部门全面掌握了各部门各类资金的使用情况，同时也向人大递交了一本“明白账”，为人大监督提供了实在的基础。二是增强了政府预算的严肃性。采用部门预算编制方法，细化了预算编制，克服了代编预算的盲目性，预算资金落实到项目后，不允许随意调整，减少了预算执行中随意变动的现象，也使预算的时效性大为增强，既易于预算执行，又充分体现出预算的刚性。

2.预算的科学性进一步得到提高。建立在综合预算及零基预算基础上的部门预算，使财政得以全面审视部门的各项收入总规模和履行职责所必需的资金需求，有助于理顺部门之间的资金供求关系及正常经费与事业发展之间的关系。部门预算在“保工资、保运转、求发展”的原则下，依照个人部分、公用部分和事业发展的顺序逐项核定和公用经费标准的相对统一，改善了部门之间苦乐不均的状况。

3.资金使用效益进一步得到体现。一是将各部门的基金预算收入、经营收入和其他收入全部拿进来统筹安排，这在当前财政资金困难的情况下，很大程度上解决了地方财政收入季节性的不均衡与支出的均衡性之间存在的矛盾，增强了政府的宏观调控能力。二是强化了财政部门对单位预算执行的监督手段，变突击检查为日常控制，变事后监督为事前管理，完成了对收入缴库和支出拨付的全程监控，使政府预算支出与部门财务支出一致，保证预算信息的真实。对部门财务管理从资金管理转移到指标控制，既实现了指标、资金分离运行的管理操作模式，又确保了财政性资金使用安全高效。

三、需进一步探索解决的几个问题

通过多年的部门预算编制实践，奉化市在预算安排和编制上逐步程序化、规范化，在实际操作上也取得了一些有效的尝试和探索经验，但还有一些问题需要进一步探索解决：

1.预算编制、审批时间存在不适应问题。预算年度与人代会审批时间不够衔接，按道理应要求政府预算草案在预算年度前，由各级人大完成审批任务及各项法定程序，而市级人代会一般要在2、3月份才召开，致使预算年度的起始日先于人代会审批日，这就意味着一年有几个月时间存在无预算执行的问题，弱化了预算的法律严肃性。

2.部门预算编制改革与相关制度不衔接，甚至互相矛盾。首先是部门预算“一上预算”一般要求在当年的10月份之前均要上报，而各部门对下一年度的具体工作、具体计划等有时都未确定，致使单位的收支计划和一部分专项支出细化不了，预计不准，造成一部分不可预见的支出，从而导致预算执行中调整和追加预算情况的频繁发生。其次，零基预算的原则与国家有关法定支出政策之间有矛盾。比如，科技、教育、农林水等，国家有关部门有增长幅度或占支出比重要求，实质上就是基数加增长，与“零基预算”的原则相矛盾。

3.在部门预算的执行过程中，预算刚性不强，约束力不够。目前预算制度仍不能有效地约束政策制定过程。年初，财政部门根据宏观及微观发展环境合理测定收入及财力，将支出预算数下达给各部门之后，政府仍有可能根据经济形势对收入任务进行调整。同时，在预算执行的过程中，各级政府有可能制定新的政策，要求财政部门安排相应的资金。而在大多数情况下，这些政策会形成一种强制性的支出，中央及上级政府并不为这些政策的实施提供配套资金或只提供部分资金。

4.预算编制和绩效工作有待细化。一是由于主客观原因，上级转移支付和部门结余资金尚未完全纳入年初部门预算编制内容，预算完整性有待有进一步完善。二是预算监督、财政绩效评价方法有待于创新，成果应用尚不明显。

四、进一步完善部门预算改革的措施

1.进一步完善部门预算制度，加强相关配套的制度建设，为部门预算提供可靠的制度保障。部门预算立法时要注意跟其它已有法律法规的衔接，上级政府要尽量减少预算执行中间出台政策或执行政策期限前沿的现象。要找准编制时间的提前和预算准确性的结合点，增强工作的前瞻性和预见性，在不损害预算准确性的基础上适当提前预算编制时间。

2.进一步盘活存量资金管理。统筹考虑将上级转移支付和部门结余资金有效纳入年初部门预算编制内容。对部门结转资金，要督促加快支出，连续二年及以上仍未支出的结转资金，一律由地方财政收回统筹使用。加强专项资金的清理和整合，清理投向竞争性领域的专项资金、调整涉及产业领域的专项资金（转为基金），围绕重点区域、（下转第157页）（上接第154页）重点事项整合跨部门和部门内部的专项资金，努力实现“集中财力办大事”。

3.强化预算的约束机制，增强预算执行力度。一要认真落实各项预算制度，创新执行机制，不断增强预算执行的时效性和均衡性。二要加强预算执行情况分析，及时掌握预算执行进展。三要纵横联动，建立预算执行沟通、机制和预算执行分析例会制度，不断提高预算管理水平。四是整合大小专项，将“小专项”并入基本支出中，而仅存的“大专项”即为真正意义上的“专项支出”，并列入项目库实施动态监控。

4.注重结果应用，发挥绩效评价工作实效。以编制三年滚动预算为契机，加强对公共部门的绩效考评，以财政支出绩效评价为重点，扩展到对预算绩效的全面管理，将绩效管理融入预算管理各方面，实现预算管理与绩效管理的有机结合。推行第三方绩效评价，建立评价指标体系，强化绩效问责，提高绩效评价质量和公信力。实行“负面清单”管理制度，开发相应软件建立专项资金使用信息化管理平台，对各种失信失范行为以及失效项目进行记录。加大评价结果信息公开力度，对事关民生的项目，经过规范程序后向社会公开，主动接受群众监督，增强财政资金使用的公开性和透明度，使绩效评价工作进一步发挥实效。

5.进一步深化部门预算配套改革。推进各项改革协调并进，加强配套联动，使之相互促进、相辅相成，构建改革配套措施体系，推动公共财政支出改革不断深化。一是进一步探索创造标准化、规范化预算体系，最大限度地削减自由裁量权，做到预算公正、公平、公开和透明。二是进一步深化政府采购和国库集中支付改革，实现与部门预算改革的进一步对接。三是要强化技术手段支撑。部门预算是复杂的系统工程，工作量大，需要应用现代科技成果，减少工作量，提高预算工作效率和准确性。

参考文献：

[1] 关于深化预算管理制度改革决定国发[2014]45号.国务院，2014.9.26

[2] 王海涛.推动预算管理制度创新，实施预算绩效管理[J].财政研究，2014（9）

[3] 元毅.控制部门财政结余结转资金的建议[J].中国财政，2014（20）

[4] 庞海洁，霍立群.建立部门预算基础信息共享机制初探[J].预算管理与会计，2015（1）

（作者单位：奉化市财政局 浙江奉化 315500）（责编：李雪）