城市污染场地精细化修复与再利用的规划调控途径以纽约市高万斯运河超级基金项目为例

周聪惠

城市污染场地精细化修复与再利用的规划调控途径以纽约市高万斯运河超级基金项目为例

周聪惠

针对城市污染场地修复与再利用实践中的一系列问题，从未来土地使用决策、修复治理技术选择和维护管控措施制定三个方面解析了“精细化”管理理念导向下城市污染场地修复与再利用调控所呈现的特征。并以高万斯运河超级基金项目为例，研究了当前美国城市污染场地修复与再利用实践特点，对城市污染场地精细化修复与再利用调控中的要点作了进一步辨析和思考。

棕地；修复；精细化；土地使用；高万斯运河

修回日期：2015-06-24

污染场地，也常被称为“棕地（Brownfield）”，长期以来都被视为城市发展过程中的毒瘤和阻碍。但随着近年来城市污染治理实践的增加，城市污染场地的合理修复与再利用在城市内部生态环境改善、产业优化重组以及空间结构更新等方面的价值开始展现，并被越来越多的视为推动城市可持续发展的重要机会［1-2］。但由于在许多污染场地修复与再利用过程中仍然采用过于简单粗放的操作模式，导致修复利用工作除了不能实现其在城市发展中的多重价值外，还会造成资源浪费或修复不彻底等严重后果，因而推动整个工作过程走向精细化和合理化将成为大势所趋。

“精细化（Delicacy）”理念源于企业管理，它是企业生产过程中分工和服务质量要求不断细化的产物。二十世纪初，F·W·泰勒（Frederick W. Taylor）提出的科学管理理论［3］被视为“精细化”管理的启蒙，随后W·E·戴明（W.Edwards Deming）提出的质量控制理论［4］以及日本丰田公司的“精益生产”模式［5］推动了“精细化”管理理念的发展和成熟。“精细化”理念在管理领域最初是企业管理者用来调整产品、服务和运营过程的技术方法［6］，其最大特征是通过将责任和过程动作进行细化分解来提升效率，并最大限度降低资源占用和成本耗费［7］。

随着城市发展由外延粗放模式向内涵集约模式的转变，“精细化”理念被越来越多的应用到城市规划管理的各个领域，例如美国的“精明增长”理论［8］、欧洲的“紧凑城市”理论［9］等均体现了精细化思维。在我国规划实践中，许多学者也开始对精细化规划管理［10］、精细化规划编制［11-12］、精细化设计［13］等各方面进行了一系列探索。

对城市污染场地修复与再利用而言，“精细化”理念所倡导的目标与责任细化、过程分解以及关键点调控等思维也展现出较高应用价值。由于每块场地污染特性（如污染源类型、位置与浓度等）和所处环境（如周边用地、历史文化以及生态条件等）大多较复杂且各不相同，而修复目标及治理技术也存在多样化选择，因此，在城市污染场地修复治理过程中以“精细化”理念为导向，将有助于细化解析场地特征，强化修复治理工作各环节的针对性和适宜性，并为修复过程中成本与收益统筹，环境、社会与经济目标协调以及各方利益平衡创造良好条件。鉴于此，本文将“精细化”理念内涵与城市污染场地修复与再利用的调控实践需求进行结合，以美国纽约市高万斯运河修复与再利用项目为例，探讨了城市污染场地精细化修复与再利用的调控途径，以期为我国相关研究和实践开展提供借鉴。

1 城市污染场地精细化修复与再利用的规划调控特征

对比传统简单粗放的修复治理模式，“精细化”理念的引入将推动城市污染场地修复与再利用过程中的用地决策、技术选择以及维护管控等方面实现转变。

1.1 未来土地使用的精细化决策

在我国规划机制中，城市土地使用决策与落实采用的是自上而下的逐级控制模式，即在城市总体规划中确定用地性质，并通过控制性和修建性详细规划来进行深化细化。对城市污染场地而言，其污染发现大多是在土地开发和建设阶段，由于用地性质早在城市总体规划中就已确定并难以改变，导致污染发现后很难按照污染特征来调整场地用地性质，最终很可能导致用地开发受阻和公共资源浪费。以2003年武汉毒地事件为例，某农药厂完成改制后搬离的地块在2005年由武汉土地储备中心完成地块的收储工作，2006年由某地产公司以4.05亿竞拍获得。在施工过程中，土地污染被发现并导致施工工人中毒，并由武汉市政府收回地块并赔偿。据估算，如果按居住用地标准修复该地块，其总费用在5亿元以上，超出土地出让金收入近20%［14］，因此有必要对于该地块的用地类型进行重新考量和决策。

由此可见，城市污染场地用地决策则更适宜建立一套自下而上的污染土地使用调整应对机制，以之推动其用地决策由静态的逐级预设控制模式转变为动态的治理过程推导模式，从而做到污染场地未来土地使用的精细化决策。其中，核心是将污染场地未来土地使用决策的依据、过程和评价标准进行精细化分解，并将其融入到污染场地修复治理的各环节中，以便于根据污染场地的污染特征、人群需求、空间整合要求、治理成本、长短期效益等因素来比对各类用地方案绩效，从而得出综合绩效最优的用地方案。

1.2 修复治理技术的精细化选择

由于每个污染场地自身污染特征存在差异，采用简单粗放型的修复治理方法将很可能造成场地修复不彻底，并使未来使用人群置于险境，抑或过度治理导致资源大量浪费。以美国为例，始于1980年代的美国超级基金项目①初期治理实践中，一旦污染场地被列为超级基金场地，美国联邦环境保护署（简称美国环保署）通常会一律对其采用最严格的环境治理标准，这种方法也被称为“一刀切措施（One-size-fits-all Method）”［15-16］。其优点是能确保修复后的场地能满足任何类型用地需求，但由于其忽视了场地的污染特点、历史背景以及周边环境等因素，时常会导致治理成本较高、耗时较长等问题。多年治理实践表明，普遍采用最严格的环境治理标准在许多项目当中可操作性较低，而且其高额的修复成本和较长的修复过程也很难被各方承受，结果常常导致修复工作停滞不前，地块长时间搁置和荒废［17］。

因此，对修复治理技术进行精细化选择变得尤为重要，其关键是要将污染场地的污染特征、发展目标和设计建造条件进行细化分解和深入分析，并选取适宜的设计策略与治理技术，以实现现状特征、发展目标和建设条件三者的统一。例如，未来用地性质定为居住的场地，考虑到人群与土地的接触频率与时间较长，并且还有大量儿童可能在场地上活动，因而宜采用较严格的修复标准，修复手段往往也倾向于采用能够实现彻底清理目标的换土和场地外处理等方式。而污染程度情况较复杂的场地，则更倾向于发展为工业、商业、游憩或生态类用地，并可考虑采用覆盖隔离、工程围护等就地处理技术来进行修复治理。

1.3 维护管控措施的精细化制定

由于很大一部分污染场地修复治理都会存在污染物残留问题，其往往需设置一套工程围护系统（Engineered Containment System）（包括隔离覆盖系统、地下水收集处理系统、填埋气体收集系统、渗滤液收集系统等）将残留污染物与使用人群进行隔离，以保护使用人群安全健康，避免污染物暴露［18］。但因为不同的场地污染特征决定了不同的场地使用方式以及治理技术类型，因此提倡精细化的维护管控就是要根据各个场地使用方式与工程维护系统的组成、布局及材质特性量身制定相应的维护管控措施，以保障修复成果的持久有效。

1 城市污染场地的精细化修复与再利用调控主体内容及其转变

2 高万斯海绵公园规划设计中的用地结构建议

精细化的维护管控主要涉及到管控责任分解、管控空间分解和统一监督评测三个关键点。其中，管控责任分解就是按照地块的权属、管理、使用、修复责任主体等因素将管控责任拆分给不同的管控责任主体，让其在使用过程中进行针对性管控；管控空间分解则是将污染场地按照污染残留程度及其维护需求的差异进行细化划分，并在此基础上对于人群行为活动类型、强度和设施建设进行分区管控；统一监督评测则是指由统一机构对场地使用与管控效果进行持续的监督和定期评测，以确保场地的修复效果仍然能够保障人群的健康安全使用。

2 实践案例—纽约高万斯运河（Gowanus Canal）超级基金项目

高万斯运河（Gowanus Canal）位于纽约市布鲁克林区，建成于1860年代，长约1.5英里（约2.4km），宽约100英尺（约30m）。建成后的运河是美国最繁忙的工业水道之一，周边布有大量污染性重工业。随着1960年代纽约市的产业转移升级，运河周边工业迅速衰退。目前，运河地区的土地使用主要为居住、商业和部分工业，但由于运河河床及周边土地长期的污染以及暴雨季节产生的合流污水渠溢流（Combined Sewer Overflows，CSO），使得该地区污染问题十分严峻，并对居民日常生活及地区再度开发造成严重困扰。鉴于此，2010年美国联邦环保署将其正式列为超级基金场地，并启动治理与修复程序［19］。在2013年9月，正式确定并颁布了项目的行动纲领“决议记录（Record of Decision）”②，也标志着整个地区的修复治理到了实施操作阶段。

由于该地区区位十分关键，因此其修复与再利用工作受到联邦政府和纽约市政府的高度重视。但由于地区污染状况、用地构成、居民组成和周边环境均较复杂，因此简单粗放的修复模式根本无法达成合理修复治理与再利用目标。为此，美国环保署会同地方多个部门和群体进行了大量深入细致的调研、分析和方案比选，整个项目的操作过程充分体现了精细化修复治理的特征。

2.1 用地结构优化与调控

对该地区的用地规划，“精细化”的思维既贯穿于整个用地决策过程当中，也体现于该地区用地结构的空间调控方式中。在用地决策过程中，地方政府编制用地区划和联邦环保署主导的污染治理研究，采用的均是“自下而上”的用地类型推导模式，即以污染调查结果为基本依据，对需调整的用地地块位置及其适宜用地类型进行推导。随着污染调查与研究的不断深入和细化，多年来整个地区用地方案也一直处在动态优化和不断完善的进程当中（表1）。为保障用地决策结果的公平合理，在用地决策过程中还引入地方的规划和环保部门、开发咨询部门、民间组织和社区民众等进行协同参与，为各方利益在用地决策中的协调和平衡提供有效平台。

表1 近年来与高万斯地区土地使用相关规划和报告

在空间调控上，考虑到该地区的发展历史和设施基础，政府部门并未对当地用地结构进行颠覆性的调整，而是将污染调查结果与地区发展目标和相关规划进行整合，通过对地区关键节点和地块的调控与更新，达成“四两拨千斤”的用地整合与调控方式，带动整个地区用地结构优化和功能提升。

以游憩类用地为例（图2），根据污染物修复调查与可行性研究，由于该类用地具有灵活性大、治理成本相对较低、易于与污染治理系统整合等特点，其总用地比重被建议进一步增加，并具体需通过梳理滨河地区重点地块和节点，建构沿河绿道，整合运河周边公园、街道和游戏场地，形成服务网络体系等措施来实现。

2.2 污染治理与景观设计

在污染治理与景观设计中，“精细化”理念主要体现在项目操作过程中对修复目标的细化分解、污染治理方案和措施的匹配与比选、开放空间分解重构与系统化整合以及岸线与滨水地块的一体化改造等方面。

2.2.1 污染治理方案与措施的精细化比选

根据污染调查分析结果，整个运河被分解成三个修复目标区段（图3），以此为基础对不同区段的治理方案与措施进行细化比选。以河道污染沉积物治理为例，为找出各区段最优治理方案与措施，项目首先依据可行性研究报告筛选出三套治理备选方案，并根据污染物特征提出7个治理措施选项，进而根据每个区段的污染特点对治理方案与措施进行匹配。在此基础上，对各项匹配结果按照“国家应急计划（National Contingency Plan）”③所列的九大评估标准进行综合评估和比选，从而得出各区段污染沉积物的优选治理方案与措施［23］（表2）。

2.2.2 开放空间的精细化分解重构、功能添加与系统化整合

合流污水渠溢流（CSO）频发加剧了高万斯运河地区的污染，并成为阻碍高万斯运河地区发展的严重问题。在“决议记录”当中提出的缓解CSO的重要途径之一就是运用生态处理方式建设绿色基础设施［23］，而其实现基础就是对地区开放空间进行细化分解，并按照开放空间的不同特征进行污水采集与治理功能添加，最终进行系统化整合。

3 运河区段划分及周边重点治理地块示意

表2 高万斯运河污染沉积物治理方案、选项、评估标准和优选方案

4 高万斯运河地区游憩用地现状

5 高万斯运河海绵公园系统的规划整合方案

6 连接运河道路端头空间设计处理示意

7 高万斯运河地区岸线改造图

其中，海绵公园（Sponge Park）系统就是正在推进的试点项目之一。海绵公园系统的建构主要通过整合、利用和改造运河地区的原有公园绿地、滨水开放空间和道路沿线绿地来实现（图4-5），其建设目标是既为整个地区建立一套游憩服务体系，同时也能如海绵一样在暴雨时期对溢流污水进行吸纳、收集和过滤净化。它的运行原理是通过在沿河地段设置一系列的湿地、公园和游憩场地，利用滨河绿道将之串联成完整的游憩服务体系，同时滨河绿带和节点与东西向的城市道路相连。这些道路及沿路水渠能在暴雨时将雨水和溢流污水导向河滨湿地或绿地，通过对湿地或绿地进行台地设计来逐级吸纳和净化溢流污水，并引导净化后的污水流入蓄水池，最终排入运河［21］（图6），以此实现污染治理与游憩利用的同步进行。

2.2.3 岸线与滨水地块的一体化改造

在海绵公园系统基础上，作者当时所在的哥伦比亚大学城市设计实验室还受邀对CSO问题进行了专门的设计研究，并提出了对运河岸线空间形态与功能进行一体化改造方案（图7）。其中重要的一块内容就是将污水处理、游憩等功能与滨水工业和商业地块内部布局进行结合（图8），以进一步提升沿岸地段对溢流污水的吸收和处理能力。

2.3 后期维护管控与评测

8 公共地块原煤气厂地块再利用布局模

由于高万斯运河地区的修复治理在部分地区仍会存在污染物残留，确保使用人群的健康安全，需通过精细化的维护管控策略制定来明确后期维护管控的目标、责任以及监管强度来防止污染物残留暴露，其核心内容涉及到管控责任分配、制度控制（Institutional Control）和定期评测三大方面，而预算总额则高达450万美元（约2 800万元人民币）。

其中，由联邦环保署按照地块的权属、修复责任和未来使用等因素对维护管控责任方进行了明确规定，包括联邦环保署、纽约市政府、部分企业及业主等均被列为管控责任方。在制度控制上，主要根据运河不同区段的污染特征，对驳岸保护、采砂以及鱼类消费管理等方面进行了针对性规定。而定期评测要求联邦环保署对修复效果采取定期评估和分析，同时对运河地区CSO污染程度进行长期监控。三方面维护管控措施建构起了一套完善的后期维护机制，并对高万斯运河地区的后期安全持续使用提供了有力保障［23］。

3 进一步思考

3.1 平衡与协调思维的注重

与“一刀切”的单一目标导向治理思维不同，“精细化”理念下的城市污染场地修复与再利用调控更注重多元目标和价值的平衡与协调。以修复目标为例，在污染场地修复与再利用过程中，一方面需要通过污染治理来确保生态环境的长治久安，另一方面则需通过场地再利用来改善市民生活，带动地区经济发展。这两方面目标实际上也分别体现了场地修复与利用过程中产生的长期环境效益和近期的社会与经济效益。如何对其进行平衡协调则往往成为修复治理项目能否顺利推进和成功的关键。

就高万斯运河项目而言，当其被列为美国环保署直辖的超级基金项目时，引起地方政府、社区民众以及开发商等利益相关者的多方担忧。究其原因就是各方担心环境保护目标驱动下所订立的较严格的治理标准将会导致冗长的修复时间和难以承受的治理成本，从而对土地重新开发利用和地区发展造成阻碍［6］。但另一方面，如过于关注土地修复近期效益而降低治理标准，又可能会导致土地修复过程滞后，甚至修复不完全而使污染场地治理工作功亏一篑。这样的冲突矛盾很难由纯粹的规划和开发手段，或是单纯的环保及污染治理手段来解决。这也是1990年代美国联邦环保署开始探索并建立一套基于未来土地使用的修复治理决策机制的原因，其核心是在场地污染特性的精细化调研以及修复发展目标的精细化分解基础上，将修复治理方案选择与未来用地类型推导进行结合，从而在治理修复与土地开发利用两个相对独立的过程之间建构联系，为有效平衡协调修复过程中的环境、社会与经济目标及其背后的长期与短期效益创造条件。高万斯运河项目虽应用该机制对于地区用地结构的优化进行了细致周密的推导，但在整个过程中仍有一系列问题有待进一步改良，例如在用地决策过程中如何寻求环境保护与经济发展两大修复目标的最佳平衡点，如何在强化细致推导和研究的同时提升决策过程的效率等。

3.2 灵活性与安全性的兼顾

虽然当前城市污染场地修复治理逐渐走向深化细化，但在是否保有污染物留存及其对应的设计方案、治理技术以及管控措施选择与制定等问题上仍保有一定弹性空间。以超级基金项目操作为例，与1980年代联邦环境署倾向于普遍采用永久性治理模式相比，当前的许多项目会因成本、时间以及可操作性等现实问题考量而更多采用比较灵活的修复治理策略，即“允许污染物存留模式”。高万斯运河项目也对周边部分污染场地采取了污染物保留与隔离的治理措施。修复治理当中灵活性的增加也在很大程度上推动了美国许多城市污染场地的修复与有效开发利用。以麻省Industri-Plex超级基金项目为例，与采用永久性治理成本相比，采用少量污染物保留与隔离的治理方案成本要低了近30%，节省近3 000万美元开支（约人民币1.85亿元），这也在很大程度上推动该地块的有效开发利用［25］。

但值得关注的是，修复过程中保留一定的灵活性绝不是以牺牲场地使用安全性为代价。灵活性保有的前提是需要建构一套系统严密的残留污染物应对标准、管控监督和后期维护机制。在目前，美国政府与学者仍围绕这一机制中所存在的问题以及完善策略在进行着各种讨论，例如污染治理标准是否足够完善来对使用人群进行全面保护，如何持续保持公众对污染残留的警惕性等。这些问题同样也值得其他国家在相关实践时予以谨慎处理和应对。

3.3 开放性协作平台的保障

在城市污染场地精细化修复与再利用的各环节中，均离不开多方参与协作的支持。例如，未来土地使用决策环节需要通过多方参与协作来帮助搜集场地的历史变迁、现状特征信息以及各方对于未来用地的诉求特点，修复治理与开发资金也需要通过多方募集来进行筹措，而后期维护管控则更离不开地方政府、开发商、使用者和社区民众的共同配合和监督。因此建构一个开放性协作平台来调动各方利益相关群体的积极性，成为城市污染场地修复与再利用的重要保障。

在高万斯运河项目中，仅在2012-2013年举办的多方参与协作活动就超过了20次，各类活动参与人次超过5 000人次，涉及到了联邦政府、地方政府、业主、使用者、社区民众以及民间团体等各个利益相关群体。在整个过程中，公众所提供的信息帮助修复主管部门充分了解了场地的历史、现状及周边环境，并为制定针对性的修复方案奠定了基础［23］。另一方面，多方参与协作也能让利益相关群体充分了解修复方案的生成过程和治理原理，这将十分有利于项目的顺利推进以及后期的维护管控。

值得注意的是，要建立开放性协作平台并非易事。除了需要拥有完善的制度设计外，还需花费大量的时间和经济成本来对公众参与意识和意愿进行培养。而为方便公众的参与协作，政府部门还需创建多元化渠道为民众参与协作提供便捷条件，甚至在特定阶段还要聘用相关专业人员进行修复技术支持与相关的宣传教育，以提高公众的参与能力。

注释：

①根据治理部门和管控体系的不同，美国的城市污染地可被分为两大类。一类是污染程度较严重，由美国联邦环境保护署（US Environmenta； Protection Agency，简称美国环保署）直接负责治理的场地，称为“超级基金场地”，源起于1980年颁布的《超级基金方案》，又称《综合环境应对、赔偿和责任法案（Comprehensive Environmenta；Response， Compensation， and Liabi；ity Act））》）的颁布［15］。另一类未被列为超级基金场地的污染地通常称为棕地（brownfie；d），该类场地通常由地方政府来负责治理，其应对机制主要在2002年颁布的《小企业责任减免及棕地再生法》（The Sma；； Business Liabi；ity Re；ief and Brownfie；d Revita；ization Act）当中进行了系统规定。

②超级基金项目治理主要可分为修复调查、可行性研究、方案比选、公众评价、决议记录、修复设计以及方案操作实施等阶段，其中“决议记录”文件是整个超级基金项目修复治理的行动纲领文件，其中规定了项目修复治理的责任分配、总体预算、未来土地使用、技术方案、公众意见采集情况以及维护管控等各项内容，具有强制执行力。

③《国家应急计划》（Nationa； Contingency P；an）全称为《国家油料与危害污染物质应急计划》（The Nationa； Oi； and Hazardous Substances Po；；ution Contingency P；an），是美国联邦政府用来主要应对油料泄漏和危害物质（含发射物）排放的应急计划。其原本是制定来应对油料泄漏的，在1980年《“超级基金”法案》出台后，其范畴进一步扩展，并将危害废弃物产地的紧急治理移除行动纳入其中。

④表1资料来源：在参考文献［20-24］基础上整理绘制；表2资料来源：根据参考文献［23］整理绘制；图1作者绘制。

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The Planning Regulation Approach to the Specific Restoration and Reuse of Urban Contaminated Site Taking the Superfund Project Gowanus Canal in the City of New York as an Example

ZHOU Cong-hui

In term of the issues ；ied in the urban contaminated site restoration and reuse， the artic；e out；ines the transition characteristics ；ed by the “de；icacy”management phi；osophy on the aspects of the future ；and using， eco；ogica； restoration technique se；ection， and maintenance approach-making. The characteristics；ed by the de；icacy management in the practice of urban contaminated site restoration and reuse， are ana；yzed by the case study of superfund project Gowanus Cana； in the city of New York. And some further thoughts on the regu；ation process of urban contaminated site specific restoration and reuse are a；so raised up.

Brownfie；d， Restoration， De；icacy Management Phi；osophy； Land Use； Gowanus Cana；

TU986

A

1673-1530（2015）09-0090-07

10.14085/j.fjy；.2015.09.0090.07

2015-03-20

周聪惠 /1982年生/男/湖南人/博士/东南大学建筑学院景观学系讲师/美国风景园林师协会（ASLA）会员/中国风景园林学会会员/研究方向：风景园林规划理论与方法以及城市棕地修复与景观改造策略/2010-2011年曾在美国哥伦比亚大学城市设计实验室研究城市污染地修复机制与景观改造策略（南京 210000）