地方政府抢人大战开始了

南方周末评论员 陈斌

说到十八届五中全会，大家第一想到的应是全面放开二孩，那第二想到的呢？不同的人可能有不同的答案。这里提供一个答案，看看能不能压得住场：两个“挂钩机制”。

2015年11月3日，新华社发布中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出：推进以人为核心的新型城镇化。（1）深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。（2）健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。（3）维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

意思是：你只要有能力在城里找到稳定的工作，全家都可以进城落户。为了实现这一点：在公共财政与公共政策方面，实行两个“挂钩机制”，让所在城市政府愿意接纳农民落户；在个人财产权保障方面，让农民不因进城而被剥夺其在农村资产的使用权、收益权与转让权，免除农民进城前的后顾之忧。

整一套思路最大的亮点就是两个“挂钩机制”。

关于第一个“挂钩”，2013年十八届三中全会中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。2015年4月，财长楼继伟在清华大学演讲《中高速增长的可能性及实现途径》提出：“公共服务资源应该随着人口的流动，特别是其中的教育，当然也包括卫生和医疗等。财政部和教育部合作，推行终身学籍制度，正在探索义务教育资源随着学籍流动。”本次表述为：“健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。从“建立”升格为“健全”。

关于第二个“挂钩”，2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出：“探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策”。本次表述为：“建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”。从“探索实行”升格为“建立”。媒体与学界亦有阐述。例如2013年4月11日方舟评论《城市化，政府别抢市场的戏》提出：“在城市建设用地指标框架内，规定指标……随人走，农民工在什么地方落户，当地就获得相应指标。这样，城市化所需的土地和人力资源一举得到满足，何乐不为？”

现在我们看看两个“挂钩机制”优越在哪儿。先看财政转移支付。为了争夺转移支付这块大蛋糕的更大份额，地方与地方及地方与中央的竞争博弈关系异常复杂，有许多“负激励”，例如为了分得更多的转移支付，大家争抢贫困县的帽子，一旦戴到头上，谁也不愿意摘下。

《北京大学中国教育财政科学研究所简报》2009年第11期有一篇论文：《财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀》。根据对1994-2003年转移支付的研究，发现“在县一级，转移支付占财政支出比例与万人财政供养人口之间有显著的正相关。转移支付占财政支出比例分别为30.3%与95.7%时，万人财政供养人口分别为248人与427人。”

财政转移支付随人走的游戏规则，让转移支付精准地落到欠发达地区的民众身上，而不是滋养与壮大欠发达地区吃财政饭的规模，从而让转移支付更高比例地转化为公共服务，令转移支付的转化与使用效率及公平性都得以提升。

再看城镇建设用地指标。过往，建设用地指标偏向于按照城市行政级别、建成区面积与户籍人口等存量指标分配，对落后地区还有额外的照顾，与真实的人口流向大相径庭。这就导致了一线城市与大城市指标供应的偏紧与中西部中小城市指标供应的偏宽，是一线城市房价飞涨的一个重要原因，也造就了大量荒凉的工业园区与没有人气的“鬼城”。

城镇建设用地指标随人走的游戏规则，让建设指标的分配与人口流向相一致，这样人口净流入的城市就会获得更多的指标，人口净流出的城市就会被冻结指标，资源错配与扭曲现象有望得到纠正，经济效率会大大提升。

转移支付随人走与建设指标随人走这两大游戏规则，会从根本上改变地方政府的行为，是抢人大战的发令枪与指挥棒。有了这两大法宝，有哪个地方政府还会抱怨所谓农民市民化的成本？地方政府为了取得更多的转移支付与建设指标，取悦的对象不再是中央政府，而是用脚投票的民众。

为了鼓励本地民众留下来并吸引外地民众迁过来，地方政府一是要让本地有更多的就业机会与商业机会，二是要让本地有更好的法治与公共治理水平，这会激励地方政府改善治理并创造友好的营商环境。

一言以蔽之，这两个“挂钩机制”，规则简单明了，但包含着雷霆万钧的力量。可以预期，随着地方政府抢人大战的白热化，中国的整体经济效率与公共治理水平将会不断攀升，渐入佳境。

发令枪已响，抢人大战开始了，谁会愿意当差生呢？