百年前的美国乡镇制度变革

译_苏四清

百年前的美国乡镇制度变革

译_苏四清

19世纪末20世纪初，美国发生了有史以来最大的变革——从有着大片边疆的、乡村的、零散居住的、自给自足的农业社会转变成了城市化的、吸引大量外国移民的、迅速大量催生新技术的、工业化的社会，不时伴随着激烈而深刻的劳资对抗。

各个团体及个体以众多形式参与政府治理，民主参与大大增加，进而加大了政府管理的复杂性。在这个过程中，城市（职业）经理人应运而生。这很大部分得益于理查德・切尔兹（1882～1978）积极的、必要的推动，虽然长久以来他已被人们所遗忘。

从耶鲁大学毕业后不久，受到20世纪初进步改革热潮的鼓舞，切尔兹于1906年激情澎湃地投身于对少数（关键地方政府）官员实行民选的事业中，旨在以此消除城镇官员的专横及腐败。

切尔兹当时是纽约城一名全职的、年轻的广告业务经理，作为业余爱好，他开设了一间办公室，旨在在全美宣扬在少数地方政府官员（如区刑事法官、警察局长、财务主管、审计官、验尸官、教育委员会成员等）中实行民选的好处，即扩大草根直接民主与消除城镇官员腐败。而此时，弗吉尼亚西部的小镇斯汤顿人口约1.13万，唯一出名的在于它是伍德罗・威尔逊总统的出生地，正变得越来越为政府瘫痪所累。那时，镇政府无全职的雇员，但由两院制的、笨拙的立法机构——镇议会（或镇理事会）实行自治。镇理事会有22位成员（兼职），分成30个立法委员会，负责镇务。

但是，当时有效决策及迅速实施计划变得愈加困难，迫于实际需要，斯汤顿产生了一个非凡的制度创新。1908年，该镇理事会通过一项法令——聘请一位“总经理”负责所有的镇行政工作。查尔斯・阿什伯纳，一个有经验的土木工程师，受聘成为斯汤顿首位镇经理，负责处理难以对付的、让人却步的镇公共事务。后来，该镇推出了市议会（镇理事会）+市（镇）经理的地方政府组织模式。

切尔兹碰巧在报上读到一篇赞扬斯汤顿这一尝试的文章，看到了其潜在的意义。他立即通过其设在纽约城的办公室，在全美范围内进行宣传——“市议会（镇理事会）+市（镇）经理”是最先进、效率最高的地方政府组织模式。凭借高超的广告技能，他渐渐引起了众多国人的关注。市（镇）经理，职业经理人，一般由企业经理及有经验的内行专业人士担任，在民选的市镇议会的指导下处理市镇政府日常事务。

切尔兹喜欢称自己是将市镇职业经理人与政府的委托形式结合在一起的“牧师”。事实上，在20世纪早期地方政府改革运动中，他成了不折不扣的领军人物。1911年，切尔兹在向纽约州立法院为洛克波特城拟定的城市章程中，就引入了这种政府组织方案。

洛克波特方案包含了“市议会（镇理事会）+市（镇）经理”模式的三个要素：对少数（关键地方政府）官员实行民选；政治权力赋予市议会（镇理事会）；行政权威集中在一个人手中，这个人由市议会（镇理事会）任命，并对市议会（镇理事会）负责。

1912年，南卡罗莱纳的萨姆特通过民众投票，成为采用以上方式开展行政工作的首个城市。切尔兹激动地说，仅仅一个制度补救，就能使面临巨大社会经济政治挑战的美国城镇保留住草根民主。后来，切尔兹致力于向其他州和县推广类似的政府改革。

（本文译自《公共管理》2014年第8期）