农民失地，无人负责

文/图_本刊记者

农民失地，无人负责

文/图_本刊记者

1978年冬，安徽小岗村18户农民谱写了我国农村经济改革新模式——家庭联产承包责任制，这一制度极大地解放了农村的生产力，得到了党中央的肯定与支持，很快便在全国范围内推开。这次包产到户也就是人们通常所说的土地一轮承包，承包期限为15年。

1998年，一轮承包陆续到期，各地农村又开展了土地二轮延包工作，也就是在原承包的基础上，再延长30年的承包期。但是在这一过程中，一些村民却由于种种原因失去了一轮承包的土地。本刊此前已对湖北新洲金龙村村民失地情况进行了详细报道（见本刊2015年第9期《耕者何以无其田》）。无独有偶，湖北汉川汈东农场（2012年8月，湖北省民政厅批准撤销汈东棉花原种场，设立汈东农场街道办事处）亦有不少村民向记者反映，他们一轮承包的土地在二轮延包时被当地政府分给了别人，并由此引发了一系列问题。

土地分给了代耕者

村民刘某是汈东农场最早的一批农民之一，据他介绍，汈东农场始建于1958年。1981年冬，汈东农场下辖的各个村组根据中央的政策，将土地分到了各家各户。然而需要指出的是，今天的农民种地有补贴。可是在当时，种地不仅没有补贴，还要交纳各种税费，所以即便是分了田，农民的负担也还是比较重。家庭联产承包责任制解决了农民的温饱问题，却无法满足农民致富的需要。

“当时中央也发文件鼓励一部分人先富起来，而我们汈东紧邻汉川，离武汉也只有40公里，所以当时有很多农民就不种地了，去打工、经商、做手艺、开拖拉机等等。”据村民介绍，为了不使耕地抛荒，这些农户把自己分到的地转给了别的农户代为耕种，并且约定，谁种地谁交税。又因为农场离城区近，吸引了不少偏远地区的农民迁过来，到今天，原承包户的土地有很大部分都是外来户在耕种。

土地一轮承包15年的合同眼看着就要到期了，1996年4月2日，湖北省人民政府印发了鄂政发［1996］31号《关于做好延长土地承包期工作的通知》，该文件指出：“延长土地承包期，是在坚持原承包关系的基础上，延长承包期、续订承包合同，不是重新划分承包土地。”随后，孝感市、汉川市根据文件精神，也相应地颁布了关于二轮延包实施办法的文件，这些文件都明确了“大稳定，小调整”的原则，即二轮延包必须根据一轮承包的面积确权办证，这给汉川土地原承包户吃了一颗定心丸。

然而，当1998年土地二轮延包工作正式开展时，当时的农场党委却并没有按照这些文件来展开土地延包工作，而是根据当时的缴税面积来确权办证。如此一来，那些一轮承包有土地但却没有自己耕种的农民就失去了土地。“这等于把土地重新发包，跟政策完全不符。”当这些村民陆续发现原本属于自己的土地已经分给了别人之后，他们选择了上访。

“我们多次诉求至汈东农场、汉川市、孝感地区、湖北省相关部门，所到各单位，都认为我们的诉求合理，都承认二轮延包必须以一轮承包为基础，各级政府也都说要给我们解决问题。但是，最后都不了了之，直到今天，问题还是没有得到解决。”据村民讲述，2011年，失地村民代表来到湖北省监察厅，监察厅工作人员听完他们的情况说明后表示：“你们找我们就找对了。这个问题我们将展开暗访调查，着手解决。”但最后依旧没有任何调查结果。

更让村民失望的是，当他们到省农经局反映问题时，对方一开始还接待，如今，农经局的工作人员却说汈东农场是国营农场，不归农经局管，其土地性质为国有土地，不能依照农村土地承包经营法来确权办证。湖北省农经局工作人员在接受本刊记者采访时也表示，该农场确实属于国营农场，情况相对复杂，对于农民失地问题，农经局正在尽力协调。

按照湖北省农经局的说法，汈东农场为国营农场，那么，该农场就应该归湖北省农垦事业局管理，然而从湖北省农垦局查到的信息却显示，汈东农场并不属于省农垦局管理范畴。

村民告诉本刊记者：“实际上，根据2009年湖北省人大通过的《农村土地承包条例》，汈东农场被定性为农业‘小三场’，而‘小三场’的土地延包是参照湖北省出台的乡镇土地承包条例，乡镇怎么确权，汈东农场就怎么确权。”

目前，整个汉川市的二轮延包土地确权工作已经接近尾声，失地农户的内心已是非常焦急。而关于他们这种情况，孝感市农经局确权办的答复是，土地确权已在全市铺开，但是汈东农场情况相对特殊，具体如何确权，还需要等上面的政策。

司法程序走不通

反复上访无果之后，村民罗岳林决定走司法程序，以行政诉讼的方式要回自己的土地。罗岳林于1989年将自己一轮承包的7.54亩耕地依法转包给了农户张某，1998年二轮延包时，农场将这7.54亩耕地确权到了张某名下，而汉川市政府则向张某核发了“农村土地承包经营权证”。罗岳林认为汉川市政府此举不合法。2012年3月，罗岳林走进了汉川市人民法院行政庭，对汉川市政府提出起诉，开始了他的司法维权之路。

第一次见法官，罗岳林就吃了闭门羹，汉川法院行政庭庭长彭某表示对罗的案子不予受理，理由是：“市政府是正县级，法院是副县级，我们的人财物都是它管，我怎么能够审它？”况且，行政复议法规定，对于土地确权争议案件，公民“应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。

罗岳林随即向孝感市法制办提交了行政复议申请，41天之后，他收到了孝感市法制办发来的驳回行政复议通知书，理由是超过了复议期限。“根据行政诉讼法的规定，我要到孝感市中院行政庭去起诉，但中院的行政庭祁庭长却叫我到汉川市人民法院去起诉，因为土地行政案件归当地法院管辖。”罗岳林的诉讼经过可谓曲折，他再次来到汉川法院找到了庭长彭某，彭明确表示：“你这个案子我就是审了，我也不能判政府输。”他建议罗岳林向孝感市中院申请指定管辖。

“我又去找中院的祁庭长，他打电话给我说，如果汉川市人民法院不适宜审理，叫他写个报请材料。于是我又去找汉川法院，要他们写报请材料。”所有程序走了一遍之后，孝感市中级人民法院最终将该案指定由孝感市孝南区法院管辖，2012年7月20日，罗岳林诉汉川市政府土地登记一案终于开庭，庭审结束后，未当庭宣判。

大约半个月之后，罗岳林接到孝南区法院打来的电话，对方询问其是否愿意庭外和解。“我是一个六十几岁的农民，还是一个跛子，我不想和公权力对抗，当然同意和解。但奇怪的是，过了一个多星期都没有动静，我就打电话给孝南区法院行政庭李庭长，问他是不是对方不愿意和解，李说是的，正在协调做工作。”

罗岳林只好继续耐心等待，但他等来的却是不愿看到的结果，孝南区法院最终作出了驳回起诉的裁定，理由是他超过了起诉期限。根据最高人民法院的司法解释，“行政机关作出具体的行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际制定诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。”也就是说，汉川市政府的行政行为是在1998年10月作出，罗岳林应该在1999年10月以前起诉。

而罗岳林则认为，最高法的司法解释还规定，“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”而土地属于不动产，应该有20年的起诉期限。

因此，罗岳林对孝南区法院的行政裁定不服，他上诉至孝感中院，孝感市中院以同样的理由驳回了上诉。罗又向中院提出了再审申请，再次被驳回。随后，他又到湖北省高院申诉，结果依然是维持原裁定。2015年5月12日，罗岳林来到最高法院申诉立案大厅，工作人员了解案情后，将申诉请求予以驳回。

三年的官司打下来，罗岳林已是身心俱疲，但让他真正失望的是，各级法院驳回起诉的理由都是说他超过了起诉期限，而不是根据案件的事实本身来判定。“他们根本就是不想蹚这滩浑水。”罗岳林说。

征地引纠纷

随着采访的深入，本刊记者了解到，当地土地确权问题一直未能解决，还导致了一些新问题。2013年，汈东农场决定对位置相对偏僻的孔沟村实施迁村腾地，计划将全村搬迁至新规划的高档小区。随后，孔沟村87栋房屋被拆除，该村的耕地也被大量征收。

“由于我们的土地在确权时分给了别人，所以本该属于我们的征地补偿款也成了别人的。”孔沟村的几位村民说。与别人不同的是，他们在1998年二轮延包时，已经分了土地，并且耕种了几年，直到2001年前后，他们才由于各种原因放弃了种地。然而，汈东农场2005年给农户土地确权时，却没有把他们分到的土地予以确权。这让他们无法理解，因为湖北省政府在《化解土地承包纠纷办法的意见》中明确规定，“只要在土地二轮延包中获得了承包权且没有明确放弃的，就必须承认其承包权。”

村民还告诉本刊记者，汈东农场原党委书记李红斌于2013年年底因早年的贪腐事件败露而落马，导致孔沟村的搬迁腾地计划也一度搁浅。如今，四栋还建房基本竣工，至于何时能迁入新居，村民心中依然是个问号。

随着经济的发展，类似孔沟村的征地现象在汈东农场很普遍，由征地导致的问题也很普遍。长兴铺村的村民向本刊记者反映，2009年，汈东农场以招商引资为名，引进了长久纺织和祥飞米业两家企业，征用了长兴铺村部分村民的耕地共计327亩。村民对征地标准持有异议，根据鄂政发［2009］46号《湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》，征地补偿标准应不低于26600元/亩，然而，村民实际所得的征地补偿却只有15700元/亩。

而据长兴铺村一名卸任的村干部透露，两家企业支付给汈东农场的征地款实为29000万元/亩，只是不知为何，村民拿到手的少了那么多。

更让村民气愤的是，这些以招商引资为名征收的土地，却并非全部用于建厂办企业，其中很大一部分土地都转租给别人种花卉、莲藕等。据上述卸任的村干部称，长久纺织科技有限公司最初向汉川市上报的生产规模是20万锭，但实际只有5万锭左右，该公司征用的土地有很大一部分都是用于转租。本刊记者来到长久纺织公司采访时，也看到公司大门口立着写有“厂房仓储租售”的广告牌。该公司负责人拒绝了记者的采访，但他透露，该企业目前效益很差，已经到了重组的边缘。

类似的情况还发生在施山塔村，2013年，施山塔村部分村民170余亩耕地被征收，然而，截至本刊记者在该村采访时，被征土地上还未修建任何厂房。

村民们称，这不是开发，而是囤地等升值。他们还表示，当初场里和村里向村民征地时，田间的道路、沟渠都没有计算面积，但卖地时又将这些面积算了进去。村民多次向村里申请账务公开，均未能实现。

村民邓爱姣家于2005年分到了施山塔村“水改旱”农田13.5亩，他们将这块农田开辟成了枣园。2013年，枣园被划入了征收范围。邓爱姣说：“我们把地卖了的话，生活就没有保障了。我们坚持不卖地，村干部就把所有征收范围内的地都用铁丝网围起来，把通往枣园的路挖成水沟，并且派人把守，不让我进去摘枣，去年我的枣全都掉在地上烂掉了。”

本刊记者试图就这些情况采访汈东农场街道办，当记者表明身份和采访意图后，对方表示采访需要得到宣传部门批准。记者随后联系汉川市委宣传部，宣传部的工作人员答复称：“他们街道办愿意接受采访就接受采访，不愿意接受采访我们不能勉强。”本刊记者再次联系汈东农场街道办，对方称要向领导汇报，并表示会尽快联系记者，但记者一直没有等到回复。本刊记者两次拨打街道办主任电话，均无人接听。

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