新预算法对地方政府预算收支的影响分析*

西安工程大学管理学院 王小红 西安交通大学城市学院 王海民

一、预算法的发展历程

预算法素有“经济宪法”之称，对上至中央、下至基层政府的财税体制、预算管理和行政管理具有重大影响。美国公共预算改革运动最早出现于20世纪初的纽约，并随着1921年《预算与会计法》的通过和执行而发展到全国。威尔逊总统在任时，起草了《预算与会计法》的大部分内容；而在1921年，哈丁总统签署的《预算与会计法》规定所有资金在递交国会前，必须先由总统评估及接受，预算继而被称为是“表示总统偏好的一本书”。我国新预算法将于2015年1月1日起正式实施，其有效地体现了预算的统一性和公开性。李克强总理于2014年9月在国务院常务会议中提出“预算管理制度改革是一项自我革命的财税制度改革，首先触动的是中央国家机关和地方政府部门的利益。”因此，新预算法将对地方政府的预算收支产生重要影响。我国预算法的发展历史如表1所示。

表1 我国预算法的发展历史

二、新旧预算法对比分析

（一）旧预算法存在的问题 我国的预算分为中央政府预算和地方政府预算，其中地方政府预算又分为三级制管理。而我国历史上一直将预算作为国家机密来对待，1997年国家保密局和财政部制定的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》中明确指出财政年度预算、决算、草案以及财政收支款项的年度执行情况、历年财政明细统计资料等属于国家机密，不得向社会公开。这种不对外公开的现象，使得地方政府的预算收支管理形成以省级、地级和县级政府组成的黑色金字塔。缺乏内部与外部有效监督的暗箱操作必然造成旧预算法在预算收入和支出方面存在较为严重的问题。

（1）预算外收入未列入预算。旧预算法仅将财政收入纳入预算范围，并未将预算外收入资金纳入预算，如转让土地使用权收入、行政事业性收费、使用国有资产的有偿收入均属于预算外收入，这三项收入占地方政府收入总额的65%以上。我国近年来预算外资金收入情况如图1所示。

图1 1994～2010年预算外资金收入情况

（2）预算支出未按预算用途执行。中国人民大学的调研数据显示，有些地方政府的支出中其他支出占40%，而对其他支出的列示不够详细，导致其他支出的内容较为丰富。如新华网披露的中纪委公告显示，江西省景德镇市的民政局通过其他支出购置了8套联体别墅，每套255平方米，配售给局级领导等。此外，有些地方政府部门利用其他支出修建办公楼等，这些充分表明地方政府对预算支出未按照规定的预算用途来执行。

（二）新预算法的“新”体现 我国各级政府财政部门从2014年开始正式编制公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等“四本预算”。我国2014年财政预算收支情况如图2所示。同时，新预算法体现三大特点，即全面、透明和权威。

图2 2014年财政收支预算（单位：亿元）

（1）全面性。新预算法全文包括十一章一百条。具体而言，新预算法要求地方政府所有的收入和支出均纳入预算。收入包括6大类、51个条款、345个目；支出包括25大类，203款及1313项，较为全面地规定了预算收支的详细内容。

（2）透明性。新预算法预示着我国地方政府预算的透明性。在2001年普华永道对35个国家进行预算透明性的检测时，中国位列最后一名，充分说明我国预算缺乏透明性；2009年美国IBP公司对85个国家进行预算透明性检测，我国依然排在靠后的位置，即第63名。新预算法要求经过人大审核后的预算必须在20天后对外公布，预算的透明性将逐渐与西方国家保持一致。

（3）权威性。权威性是新预算法的重要特点。旧预算法对于违反规定的处罚较为简单和宽松，如仅有警告和记过，导致很多地方政府及部门领导对预算不够重视。新预算法的处理规定非常严格，保持了与西方国家一致的严格标准，包括降级、撤职、开除和刑事处分四个等级。

三、新预算法对地方政府预算收入的影响

（一）对预算内收入的影响 新预算中一般公共预算支出是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。地方各级一般公共预算包括本级各部门（含直属单位，下同）的预算和税收返还、转移支付预算。地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上缴收入。

（1）对地方政府税收收入的影响。营改增政策直接影响到地方政府税收收入。营业税属于地税，除少部分行业集中缴纳的税收归属中央外，其余全部归属地方收入，并占地方级税收收入总额的三分之一。虽然改征增值税后，收入按照75：25在中央与地方之间分配，但这极大地影响了地方税收收入总额。因此，为保证地方政府的独立正常运转，必须理顺中央和地方收入划分，实现上下级政府之间的财力余缺的调节，才能实现地方政府预算制度的有效运转。而新预算法的出台，将有效杜绝地方政府因年底无法完成税收任务而向企业催收税款的现状。

（2）对地方政府接受中央财政转移支付的影响。2013年中央公共财政收入为6.02万亿元，占全部财政收入的46.6%，其中对地方的税收返还和转移支付4.8万亿元，随着中央财政收入占全部财政收入的比重不断上升，导致中央不得不通过大量的转移支付来给予地方一定的补助，这导致地方财政支出对中央财政转移支付依赖程度的增加。因此，新预算法对中央给予地方的财政性转移支付做出了明确规定，具体体现在：一是明确了财政性转移支付以一般性转移支付为主体；二是规范了专项支付的严格评估、退出和资金使用的配套制度；三是明确了转移支付的预算编制和预算下达时间等。财政转移支付制度的规范化和法治化，有助于将税收政策给地方政府带来的税收收入减少的影响降到最低，最终促进基层地方政府财政保障能力的提高。

（二）对预算外收入的影响

（1）将土地出让收入纳入地方政府预算。国务院于1996年制定了《关于加强预算外资金管理的决定》，开始逐步将各类预算外资金纳入预算进行管理。我国有关预算外资金纳入预算管理相关规定如表2所示。从2006年国务院颁布的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》开始，我国将土地出让收入纳入地方政府预算管理中。这必然使地方政府的总收入有所增加，降低了税收政策（如营改增）使地方政府税收收入减少的影响。

表2 预算外资金纳入预算管理的相关规定

（2）将国有资本收入纳入地方政府预算。1994年至2007年我国国有企业的资本收益均未上交财政，完全由企业掌控，该部分预算外收入最终必然导致腐败滋生。为杜绝此类现象，国有资本经营预算于2007年开始试点，从2010年起正式报送人大进行审批，政府性基金预算也于2010年报送人大进行审批，而社会保险基金预算从2010年起开始试编，在2014年首次编入预算草案并报全国人大审批。将国有资本收入纳入地方政府预算管理，有助于在增加地方政府收入总额的同时有效制约腐败现象的发生。

四、新预算法对地方政府预算支出的影响

（一）对地方政府一般预算支出的影响 新预算法将一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。旧预算法中提到地方政府必须首先保证法定性支出项目，如教育支出、科技支出、农业支出等，但法定支出在以往年度中起到积极作用的同时，也固化了地方政府财政支出结构，在一定程度上削弱了地方政府的宏观调控能力。因此，新预算法删除了有关法定支出的规定，要求保证基本公共服务合理需要的一般支出之外，可以安排重点支出和重大投资项目的预算。

（二）对地方政府其他支出的影响 新预算法较为全面地规定了预算支出的详细内容。针对地方政府支出中的其他支出项目，预算明确规定其他支出项目必须清楚列示其他支出明细，至少设置三级明细项目进行列示（如其他支出下设办公支出，而办公支出也下设具体的支出明细），以保证地方政府财政收入的专款专用原则，若违反预算法，则按照四级处罚制度进行严格处罚。

五、结论与建议

新预算法作为我国预算管理制度的重大改革，首先触动了中央和地方政府的利益。为使地方政府更好地应对新预算法带来的影响，笔者根据新预算法的特点和内容提出以下建议。

（一）实现地方政府三级制管理从“黑箱”到“白箱”的转化 旧预算法未能体现上级对下级、外部对地方政府的有效监督。因此，为了将“黑箱”变为“白箱”，必须做到以下两点：一是做好上级对下级的有效监督，即省级对市级、市级对县乡级的监督。新预算法正式将乡级预算纳入预算范围，按照一级政府实行一级预算的原则，我国实行中央、省、市、县和乡五级政府预算体系。为了保证地方政府三级管理制度的有效执行，上级政府必须有效监督下级政府的每一笔预算收入和支出。二是充分发挥社会监督作用，为了充分发挥预算的公开性特点，社会各界（如媒体、社会公众等）均可对地方政府的财政预算收入和支出做出有效监督，这样才能保证地方政府预算收支的公开透明。

（二）保证地方政府预算的全面性 一方面，在地方人大审批预算中，必须保证人大所收到的预算收入是详尽和全面的，而且是地方政府财政部门所掌握的全部资料，包括所有的预算外资金收入。另一方面，在保证由上而下的监督和社会监督相结合的前提下，详细和全面地列明地方性政府预算支出，以保证支出范围的规范化和合法化。新预算法虽然对预算收入和支出做出较为详尽的划分，但与美国相关规定的差距还很大，我国的预算只需9天时间由人大全部审核完毕，美国仅国家预算目录就达到212页，全部审核完毕则需1年。因此，后期预算法的内容详细程度和全面程度有待进一步加强。

（三）保证地方政府预算的透明性 若要保证新预算法的真正实行，必须保证地方政府预算的所有资料全部公开，将所有的出让土地使用权收入、国有资本运营收入和行政事业性收费三项预算外资金收入真正纳入预算中，并接受人大的审批和社会各界的监督，真正实现对地方政府预算的透明化管理。随着2015年预算法的施行，我国国家预算的透明度也会越来越高。

（四）保证新预算法的权威性 地方政府部门必须保证预算收入和预算支出编制的合理性和科学性，并严格按照预算执行。对于执行不到位，即违反预算法的行为，严格按照降级、撤职、开除和刑事处罚四级标准进行处罚，以充分保证新预算法的权威性。

［1］杨博野：《迎接新预算法》，《浙江经济》2014年第18期。

［2］雷戈：《新预算法：新一轮财税体制改革破冰》，《上海证券报》2014年9月25日。