PPP推进过程中的问题与建议

谭志国

PPP推进过程中的问题与建议

谭志国

下一步推进PPP相关工作可着力在“抓紧政策梳理，规范政策解读；梳理政策障碍，寻求相关部委支持；做实扶持政策，激发地方推进活力；规范中介采购，建立PPP咨询机构库”下功夫

自2014年9月底国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文）之后，财政部、发改委以及行业主管部委相继发布“政府与社会资本合作模式”（PPP）的一系列文件，各地开始大力推进PPP相关的工作，取得了一定成效，也遇到一些问题。

各地PPP的推进取得了一定成效

各地地方政府积极推动政策实施。笔者关注到，自去年四季度开始，各地地方政府高度重视并积极落实财政部等部委PPP相关政策文件精神，多地省级政府由财政部门牵头，在本级政府的财政系统内筹建成立PPP中心或PPP工作小组等，统筹协调PPP项目相关工作，如江苏省、浙江省、河南省、福建省、湖南省、内蒙古自治区等省份，还有大量地级及县级城市也组建了PPP中心或PPP工作小组。近期各地方政府出台多个省级PPP政策及各行业指导细则，推出多轮、数百个PPP示范项目，推动PPP政策实施，如：江苏省、浙江省、北京市等省市（详见表1）。

另外，一些地区也建立了以财政部门牵头，组成了财政、发改、国土、审计和事权部门联合的PPP推进工作组，形成了有效工作机制，减少政策制定和项目执行过程中的相互扯皮，提高政策制定和执行的效率。比如浙江省丽水市、新疆乌鲁木齐市。

社会资本及金融机构积极关注，推出各类产品对接。随着PPP项目交易结构逐渐成熟、采购程序逐渐完善，政府推出的各类PPP项目吸引了越来越多的社会资本和金融机构。社会投资人逐步转变了传统基础设施建设和运作模式，部分金融机构也改变自身的风控政策，结合PPP融资主要依赖项目自身未来现金流量及形成的资产等新特点，设计出各类金融产品对接PPP项目，例如国家开发银行在3月10日向全行发文，提出“优先保障PPP项目的融资需求，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年，通过排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议项下权益质押等方式，建立灵活有效的信用结构”。目前实际推进的政府付费的PPP项目中，融资期限普遍偏短、时间错配、融资成本偏高等问题仍然突出。

中介及研究机构积极关注或参与其中。财政部的多份文件中提出“为确保PPP项目操作规范和高效，必要时可聘请专业机构协助和积极发挥第三方专业机构作用”。众多的研究和中介机构密切关注政策动向，发表市场声音。为满足形式多样的PPP咨询需求，在实际的工作中，我们也接触到了各种类型的中介和研究机构在为政府和社会资本提供咨询服务，包括国有咨询公司、民营咨询公司、外资咨询机构、四大会计师事务所、律师事务所、科研院所等。

在PPP业务推进中发现的问题

对政策的把握、推进方面的问题。各地方政府在推进PPP项目模式中所持态度不一，有些地方政府仍处在等待和观望阶段，尚未实施开展相关政策研究和制定工作；有些地方政府对PPP的理解仍然比较粗浅，仍把PPP理解为包装项目融资的一种替代模式；有些地方政府对PPP的实际操作缺乏能力和经验。

示范项目中存在的问题。从各地推出的几批PPP示范项目来看，不难发现其中新建项目比较多，存量项目占比不高，特别是使用者付费的存量项目更少。即使是在新建中，收益模式也多不够明确，投资规模较大的公益性项目数量较多。对新建项目推行PPP模式时，有不少项目仅是把BT模式做了调整，项目中仍涉及政府财政补贴的，并未采取必要手段对政府财政承受能力做客观评价。

政策文件不统一的问题。各地方政府在落实国务院PPP相关政策时，发现存在不同部委之间的政策不一致的情况，例如财政部与发改委都出台了PPP项目的政策文件，且各文件对社会资本和项目实施主体的认定、项目采购程序等若干表述并不统一。同时交通部、住建部、水利部、环保部等也发布了和PPP相关的一些政策文件，相关提法并不完全一致。在落实到地方政府层面时，在操作过程中会遇到“不知道以哪一文件要求为准”的问题。

表1 地方性PPP政策梳理

实际执行中的具体问题。例如土地权属的问题、存量资产转让的流程与税费问题、当地国有企业能否参与本级政府PPP项目等问题。比如：公益性项目土地能否划拨给PPP项目公司？存量项目的PPP是否需要到产交所挂牌？平台公司是否可以借助此次地方性债务改革以PPP模式推进自身改革并谋求市场化转型？目前实际操作中在上述领域仍然存在操作上的政策障碍。

各地方政府的财政部门在推进PPP项目时普遍缺少可落地的政策抓手或管理抓手。例如各地较为关心的问题是PPP项目被选为示范项目后，是否国家或者省级财政部门会有配套的资金支持或者其他优惠政策等。

对下一步的工作建议

抓紧政策梳理，规范政策解读。好的政策需要正确的解读和梳理，建议各级主管部门从顶层抓实PPP政策的集中辅导工作。当前，社会上各类型PPP政策解读会议和辅导论坛层出不穷，其中各类培训机构和培训讲师的水平和质量参差不齐，存在“和尚念歪经”的现象，由此可能造成不良的引导。为了政策执行的高效有力，政策落地的规范有序，排除潜在隐患，建议下一阶段应由省级PPP主管部门牵头对各地政府组织专业化培训，每次培训对象建议以省、市为单位，主要针对省级、市县级财政相关处室，发改、水利、住建、环保、国土等部门以及相关部门的领导干部，意在正确传达PPP政策精神、尽快并准确推进政策落地。

▲为下一步更加有效的推进PPP项目的实施，在对现有困难和瓶颈问题进行统计和梳理的基础上，进一步理顺不同部门相关政策文件精神的关系

梳理政策障碍，寻求相关部委支持。为下一步更加有效的推进PPP项目的实施，建议对现存政策障碍向部分项目实施主体、社会资本、中介机构等各方征求意见。在对现有困难和瓶颈问题进行统计和梳理的基础上，进一步理顺不同部门相关政策文件精神的关系，寻求上一级政府的支持，寻求国家财政部、发改委、国土资源部、国资委、住建部、水利部等相关部委的支持。

做实扶持政策，激发地方推进活力。为使得地方更加积极、规范的推进PPP项目，建议财政部或省级财政厅对较成熟、并已入选的示范项目明确在项目完成并通过规范性评估后，在政府的支持下，财政部门以某种或多种方式给予项目实施机构一定资金的支持，或者融资手段上的实质支持，真正激发各地规范推进PPP。推动成立PPP项目专项投资基金，可以各地财政的PPP中心作为母基金的发起单位，利用少量财政资金撬动更多社会资本投入基础设施和公用事业的建设中。

规范中介采购，建立PPP咨询机构库。现各地对PPP中介机构的选聘方式不同、要求不一，咨询机构的水平也参差不齐。PPP咨询服务是区别于传统的工程咨询和工程招投标机构提供的编制项目建议书、编制项目可行性研究报告、项目申请书、工程设计、工程监理和设备监理等服务内容，PPP专业咨询主要服务内容在于PPP可行性论证、物有所值评价、财政承受能力论证、PPP交易结构设计、项目实施方案策划，PPP协议的编制，协助项目实施主体完成社会投资人的遴选工作。因此，建议省级政府制定PPP咨询服务机构选聘的标准，统一规范工作要求，通过公开选聘，建立省级PPP咨询机构库，为积极发挥第三方专业机构作用、有序推进PPP项目提供必要的制度保障。各市、县等选聘PPP咨询机构时，可以不用另行公开招标，可以直接从省级咨询机构库中选择。

作者为中国投资咨询有限责任公司副总经理