权力清单的行政法价值研究

关保英

摘要：权力清单是指以文本形式出现的，对行政系统的行政权，包括机构体系的权力范畴、职能部门的职能范畴等予以明确列举并成为依据的行政法文件。权力清单与我国行政法治的完善有着非常密切的联系。权力清单最为重要的行政法价值在于对行政权的有效控制，它使行政控权对象明确化、控权方式具体化、控权过程严格化。权力清单也为行政法治内涵的更新开拓了空间，使行政法治由抽象到具体、由运作而操作、由二元而一元、由过程而效果。

关键词：权力清单；行政法价值；有效控制；社会治理

中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2015）01-0114-08

权力清单是我国行政系统近期来一个非常引人注目的概念或者称谓，虽然它还没有在正式的行政法文件中得到规定或体现。在笔者看来，权力清单与行政法治有着非常密切的联系，然而，无论我国实务界还是行政法学界对权力清单及其与行政法的关系的研究还是一个空白。

一、权力清单的概念界定

权力清单是指通过一个文本（该文本或者是正式的规范文本、或者是非正式的内部文本），对行政系统的行政权，包括行政系统作为一个机构体系的权力范畴和各职能部门作为一个非系统的职能范畴，乃至于作为一个机构所享有的职能范畴予以明确列举并成为依据的行政法文件，或者不具有行政法效力的相关文本。在法治发达国家。也许在其法律概念中还不曾设置权力清单，但他们的行政法典则往往针对行政机关在某一事务管理中所承担的义务和责任作了较为细致的列举规定。其所列举的事项就具有权力清单的性质。例如，美国《1974年私人秘密法》就规定了行政机关在搜集、制作、保持、使用和公开个人的档案记录时，应当遵循以下相关义务：“1.个人的档案记录内容应当尽可能由其本人提供，如果是第三人提供的，必须进行多方面的核实：2.每个机关只能保存和实现与本机关的宗旨有关和必要的个人档案记录：3.机关应向提供个人档案记录内容的人说明机关要求其提供个人档案记录内容的法律依据、用途、常规使用以及拒绝提供的法律后果……”

对于权力清单定义的认知和理解，应当注意下列问题：其一，权力清单可以作为法律用语，也可以作为非法律用语。我国目前所提出的权力清单的概念应当是一个非法律用语，它更像是行政系统在日常行政工作中为了有效行使行政权而提出的一个对行政权范畴引起注意的概念。由于该概念大多是由行政首长或者行政主体提出来的，所以它与行政权是天然联系在一起的，但在目前情况下，它还不具有正式的法律形式，是一个非正式的法律用语。然而，权力清单完全可以由非法律用语转换为法律用语，或者说我们可以用相关的行政法文件如政府规章、行政法规或行政规范性文件来确立该概念，如果该概念被行政法规范所确认，它就应当是一个法律用语。正如古德诺所指出的：“政府的进一步活动就在于把一个具体的人或具体的事例纳入法律的一般规则对它起作用的那个类别里。而只有在具体的事情被纳入法律对之起作用的一般类别之后.国家的意志才能够被执行。”其二，权力清单可以作为内部文本，也可以作为外部文本。仅从权力清单的名称来看，它应当是一个文本。至于这个文本是什么性质的，则要根据实在法的规定来确定。一方面.权力清单应当是一个内部文本，尤其在我国目前行政权的行使中，似乎更多的是从内部文本的角度来理解权力清单的。也就是说，通过在行政系统内部对权力清单的内容予以列举，使其在行政系统内部规范行政权的行使。在行政法学理论中也有内部行政法与外部行政法之分，所谓内部行政法是指“规范行政机关对立关系上组织管理业务的法规”。另一方面，权力清单中的权力绝大多数是行政主体对行政相对人所发生的作用，而权力清单本身也可以像政府所行使的处罚权、强制权那样对社会予以公开，一旦这样的公开能够成立，它就是一个外部文本。概而论之，我国目前对权力清单的认知和理解属于前者，而从权力清单的实际效果和价值来看，应当属于后者。其三，权力清单可以由控权主体制定，也可以由行政系统制定。就目前我国权力清单的形成来看，它是由行政系统自身发动的，即是说，行政系统可以从自律的角度制定相应的权力清单，这在我国是可行的，也符合我国近年来的行政习惯。同时，从权力清单的价值来看，它所体现的是对行政权的约束和控制，而要达到或实现这个理想价值，权力清单由相应的控权主体制定似乎更加妥当，其逻辑前提是：“的确，没有任何政治上的真理比这个反对意见所依据的有更大的真正价值，或者更加明显地带有自由保护者的权威色彩。立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。”例如可以由全国人民代表大会或者其常务委员会制定行政系统中的总的权力清单，在司法审查实践中，人民法院也可以结合行政救济的范畴和内容制定行政系统的权力清单，上面两个路径都是可以进行选择的。那么，权力清单的概念究竟包括哪些具体内涵呢？

第一，权力清单属于行政权的范畴。抽象地讲，凡是行使公权力的国家机关或者相应的组织，其权力都应当以清单的形式体现出来。即是说，广义上的权力清单应当包括所有公权力主体所行使的权力，应当通过权力清单将所有公权的权力列举或者是展示出来，但是从国家权力运作的实践来看，立法机关的权力清单或者是明确的，或者是无法用权力清单的形式表示出来的。因为立法法关于立法权行使的范畴有明确规定，而一个具体的立法行为则是无法用权力清单的形式予以梳理的。同样道理，司法权也是一个非常规整和严格的权力，例如审判权和检察权都通过相关的程序法和实体法作了非常具体的规定，因此，它不需要专门的权力清单将这些权力予以规范。权力清单应当从狭义上进行理解，即是说权力清单所适用的范畴仅仅应限于行政权。它是对行政主体的行政权作出的专门规范。事实上，当我国目前在强调权力清单的概念时，也仅仅限制在行政系统内部，当然国家机关之外的社会团体或者其他组织的权力清单则是另一范畴的问题。这一点，我们必须予以明确，如果我们将权力清单的概念进行非常广泛的处理，那么权力清单就成为了一个无法琢磨的概念及其概念系统。从我国行政权先例的实际状况来看，由于行政机关行使的行政管理权、行政执法权、行政审批权、行政制裁权等等权力有着非常复杂的权力范畴和内容，而且不同的权力在行使过程中常常是互相交织的，这些交织的权力有些可能来自于行政实体法，有些来自于行政程序法，还有些来自于行政首长的主观臆断，这就决定了权力清单就是有关行政权的清单。

第二，权力清单使行政权概念明确。行政权概念的产生有着非常悠久的历史。早在古希腊亚里士多德的著作中，就已经提到了与行政权相关的概念。后来在资产阶级革命时期，孟德斯鸠提出了三权分立的概念，而在三权分立的概念中，就包括了与现代意义上的行政权相似的行政权概念。我国在民国时期提出了五权政治，在五权政治中，有一个权力也叫行政权，“即将国家的行政、立法、司法、考试、监察五种治权各独立规定于宪法，分由五个机关行使，以防政府之专横擅断。”我们可以这样说，把行政权和其他国家权力放置在一起，行政权的概念是容易被界定的，例如我们可以把广泛意义上的行政管理权都界定为行政权。但是一旦我们介入到行政权的概念之中，它究竟包括哪些具体的内容，则是一个内涵非常模糊的概念。例如我国宪法第89条关于国务院所行使的行政权的规定就有诸多非常不同的理解和认知。从逻辑上讲，一个概念应当由内涵和外延所构成，在其内涵无法确定或者难以确定的情况下，我们通过揭示外延的方式将其表述出来，那对于其内涵的理解问题也就迎刃而解了。权力清单不一定明确揭示行政权的内涵，但它却非常明确地列举了行政权的外延，通过对其外延的揭示，不同行政主体所行使的行政权便由抽象到具体，由一般到个别，由普遍而特殊，二者恰恰是我国当下理解行政权概念所必须的，这是权力清单的第二个本质属性。

第三，权力清单使行政主体与职权相对应。行政主体是学界对行使行政权的行政机关或者其他组织所作的一个概括性的称谓，凡是能够以自己的名义行使行政权的机关组织或者机构体系，都能够成为一个独立的行政主体。由此可见，行政主体在行政法治中是非常具体的，也就是说只有当一个机关或者组织与行政相对人发生联系的时候，它才具有行政主体的属性，抽象理解行政主体的概念是没有多大价值的。我们可以将问题再深化一步，那就是一方面行政主体只有当它具有职权时，它才能够对公众、对社会、对行政相对人产生影响。另一方面，行政法典则设定了诸多的行政权，这些权力往往与特定的行政主体相对应，“核发建筑许可证.以及审批其他有关不动产的事项，诸如地块分割转让拆迁围建执照、度假野营地整治等等，均属市镇议会管辖。立法者似乎意识到，中小市镇行使上述职权时，将会在制定错综复杂的规章制度方面遇到许多技术性难题，法律因而赋予跨市镇机构一些相关特权。”当然，不同的行政法典可以设定不同的行政权，如部门行政法就可以设定部门行政职权.而行政组织法则可以设定一般意义上的行政职权。行政职权在行使上是抽象的，但当它对作用客体发生作用时则是具体的。现代法治思想要求任何法律的运行都必须能够找到相应的责任人，即是说对相应的行为负有责任，这就要求行政职权必须是具有一定职权的主体，行政职权与行政主体的关系是现代行政法治所要解决的基本问题之一。我们注意到，目前我国的行政组织法和部门行政法在对这个问题的解决上都存在一定的缺陷，主要就是相关主体和相关职权的对应不那么周延，而权力清单则可以补充行政组织法和部门行政法在这方面的不足。因此，权力清单既具有一定的权力范围，也局限了主体，这种主体与责任之间的对应，是权力清单的另一个本质属性。

第四，权力清单是对行政权的体系化处理。上面已经指出，行政权是相对于立法权、司法权而论之的，也就是说，行政权本身是一个庞大的概念系统。在行政权的概念系统之下，有相对宏观的权力范畴，也有相对微观的权力范畴。例如“国务院的职权包括两个系统：一是国务院各构成部门的职权，如各职能机构、直属机构、办事机构等的职权，此类职权在国务院的一些分支性组织规则中作了规定……；二是国务院作为一个整体的职权，即由国务院自身行使的职权，《中华人民共和国宪法》第89条对国务院行使的职权作了规定。《中华人民共和国国务院组织法》以及其他部门行政法的组织规则中对国务院的职权也作了一些规定。”这些权力范畴的存在是与行政机关的体系相对应的。一个国家的行政体系是一个大系统，在这些大系统之中，又分成了若干支系统，在这些支系统之下，又分成了若干子系统。至于一国行政机关体系的系统分成多少个层次，则是由各国的实际状况所决定的。此外，在行政系统内部，有关的机构设置也有着不同的划分。以我国国务院为例，其就分为职能机构、直属机构、办事机构等。从横向上看，不同层次的机构又有很多不同的职能划分，如工商、税务、物价、环保等等。在一个国家的行政职能划分中，往往都有数十种以上的划分方式。这些都表明抽象的行政权概念对于行政法治而论，是非常空虚的。换言之，行政法治必须将抽象的行政权予以具体化。我们知道，在行政法治体系中，包括诸多不同的行政法典则，仅特别行政法就可以分为“内部行政法、外交行政法、交通行政法、经济行政法、财政行政法、法务行政法、教育行政法、国防行政法、侨务行政法、蒙藏事务行政法等等。”可以说，这些典则都或多或少的与行政权有关。然而，我们同样无法通过这些典则对行政权有一个较为具体的认知和把握，而权力清单则可以对行政权的这个庞大系统做出体系化的处理。例如，就一个县的行政系统而论，我们可以通过权力清单将县政府的权力清理出来，将县政府各职能部门的权力清理出来。通过这样的清理，使得行政权有一个相对完整的系统。

二、权力清单在行政法治中的地位

权力清单从其最为具体的法律效果来看，在于对行政权进行有效的控制。行政法作为控权法，控权是其一个较为长久的特征，虽然近年来学者们提出了服务行政、给付行政和参与行政等新的行政法治理念，但在笔者看来，这些行政法治理念只不过是对控权理论的一个转换形式。20世纪70年代以后，在德国的行政法价值转换中突出了福利行政下的社会给付理念，并制定了《社会法典》，该法典是部门行政法的构成部分之一，它凸显了给付行政的特点，然而该给付行政仍然体现了强烈的控权特色。例如，该法典第15条第1款规定：“根据州法承担相关权限的机关以及法律上规定的疾病保险的主体，对于本法所规定的所有社会性事务负有向当事人提供信息的义务。”也就是说，行政法的最高价值还在于对行政权进行有效的法律控制。

就权力清单而论，它对行政权的控制主要表现在下列方面：一是使控权对象明确化。行政法对行政权的控制首先是对行政主体的控制，权力清单中的基本内容就包括行政主体，权力清单中的权力是与主体相对应的，而权力清单中的主体则行使具体的权力。在我国传统行政法治中，控权所针对的是行政系统，这从概念上讲是正确的，但又是模糊的.因为它没有置于控权之下，而权力清单将每一个控权主体作了具体化的处理。二是使控权方式具体化。行政法对行政权的控制是通过一定的方式为之的，从广义上讲，行政程序最能够体现行政权控制的方式，因为行政程序设置了行政权力的顺序、期限、法律效力等。然而行政程序是针对不特定的行政主体而设置的程序规则，行政程序法是一个普遍意义上的行政法则，不可能对个别行政机关的形式作出个别化的处理，从这个角度上讲，行政权力操作性并不十分明显和具体。而权力清单将一个单一的行政主体所行使的权力作针对性的处理，这便使得控权方式更加方便操作。三是使控权过程严格化。行政控权的实施可以从静态和动态两个方面进行理解。左潞生曾经指出：“行政法是规定行政组织及行政作用之法。行政法内容包括‘行政组织法及‘行政作用法两大部分。行政组织法以规定行使行政权主体的组织及其权限为目的，质言之，即规定各种行政机关的构成及其行使的权限，其中包括政府行政组织及自治团体组织二者，是为行政上‘体的法则。行政作用法以规定行使行政权主体与其所属人民的关系为目的，质言之，即规定行政机关施行公务时，于何种情形下，方能授予或限制人民的权利及课取人民的义务，是为行政上‘用的法则。由此两种法则，以构成行政法的两大体系。”@静态的控权集中于对行政权行使的点状控制，就是将控制对象集中在一个点上，而动态的行政权控制则是一个线状的控制，是对整个行政过程进行控制，显然，线状的控制比点状的控制更加科学合理。由于权力清单将行政权作了体系化的处理.通过对行政权中系统权力清单的列举、支系统权力清单的列举、子系统权力清单的列举，使行政权的控制呈现出一个线状的控制过程，而这种线状的控制过程，要比传统的点状控制过程更加严格，使控权内容明晰化。

行政权行使中存在着非常复杂的类型划分，有些行政权的行使是羁束性的，而有些行政权的行使则是自由裁量性的，毫无疑问，权力清单对行政权的控制主要体现在对羁束性的行政权的控制上，因为在羁束性的行政权的行使中，行政主体没有裁量的余地，所以权力清单对这种权力的控制是非常有效的。那么权力清单如何对自由裁量的权力进行控制是值得探讨的问题，至少权力清单将控制这类权力进行了列举规定。可见，权力清单与控权方式是有机联系在一起的，那么从法律形式上或法律类型上来看。权力清单在行政法治中究竟处于什么样的地位呢？

第一，权力清单具有行政组织规则的属性。行政组织法究竟应当规范什么，在学界是一个有争议的问题，仅从法律概念上讲，行政组织规则是从静态上对行政机关的构成及其连接方式的规定，它或者应当对行政主体的产生方式作出规范，或者对行政主体的认知期限作出规范，或者对行政组织中不同的机构和人员比例作出规范等等，“行政组织法是关于行政组织的职能权限，编制管理以及公务员录用管理等内容的法律制度。”即是说，行政组织规则并不一定包括行政职权，如果其包括行政职权，也应当仅仅包括行政职权内部的行政分配。然而，我国的行政组织法虽然从目前来看还不够完善，还存在很多立法上的缺陷，但是无论我国的国务院组织法还是地方各级人民政府组织法都规定了相应的行政职权。当然目前的规定还是非常简单和概括的。行政组织法规定一定的行政职权并不多余，在我国行政程序法和其他行政行为法还不够健全的情况下.行政组织法涉及相应的行政职权是合乎逻辑的。但是由于目前我国行政组织法对相关的职权规定还存在操作上的巨大缺陷，因此权力清单通过对各级人民政府所行使权力的梳理和列举便补充了我国目前行政组织法在此方面的不足。从这个角度讲，权力清单是行政组织法的构成部分，至少可以说.它是对目前我国行政组织法的有效补充。在我国行政组织法不完善的情况下，权力清单所扮演的这个角色对我国实现行政法治有着非常大的价值。

第二，权力清单具有行政行为规则的属性。有学者将行政法的构成分为两大板块，一是静态上的行政组织法，二是动态上的行政行为法。有学者用“体”的概念来描述行政组织法的特性，而用“用”的概念来描述行政行为法的特性，即是说，行政行为法处于动态之中。至于行政行为法究竟应当由哪些方面的法律典则构成则是需要探讨的问题@，但不争的事实是，行政行为实质上是行政权力的延伸，是行政权力与行政相对人的结合点，它处于行政执法和行政管理的末端，但正是这个末端，使行政权的运作处于相对敏感的状态。因为行政权对行政相对人的作用就是通过一个一个的行为而为之的，反过来说，行政行为法就是行政职权运用之法，就是行政主体对行政相对人发生作用之法。权力清单清理必然包括一个一个的行政权力。而这正是行政行为法所要规范和调控的问题。权力清单是行政行为法的有机构成，它具有非常明显的行政行为法的属性。

第三，权力清单具有行政实体法的属性。“程序既是法律的一个组成部分，也是法律体系的一个组成部分。作为一种法律规范，程序与法律规则或称实体法规则不同，有时甚至截然相反。在原始的和不发达的法律体系中，实体法与程序法融为一体，不可分离。”在行政法中，究竟哪些法属于实体法似乎是一个有较多争论的问题，我们可以概括地将行政组织法称为行政实体法，但行政组织法绝对不是行政实体法的全部。客观地讲，相关部门管理法才是真正意义上的行政实体法，例如土地管理法、税收征收管理法、产品质量法、治安处罚法、道路交通安全法等等。之所以说这些法律是实体法，是因为它们直接设定了行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。行政相对人能做什么不能做什么，行政主体能做什么不能做什么往往都在这些部门法中得到体现。显然，行政主体在行政法中的权利义务是以行政职权的形式表现出来的.所以凡涉及到行政主体职权行使作出规范的行政法都是行政实体法。权力清单既清理了行政主体改变行政相对人利益关系的行为方式，也清理了在这个改变过程中行政主体所采用的手段和方式，从这个角度讲，权力清单必然是实体性的，把它理解成实体法的构成也是顺理成章的。

第四，权力清单具有监督规则的属性。我国的行政监督制度是一种多元化的制度构造，它包括由国家权力机关主导的权力监督，由检查机关主导的权力监督，由人民法院主导的权力监督，也有行政系统内部的监督制度，如上级行政机关对下级行政机关的监督，或下级行政机关对上级行政机关的监督，还包括行政系统内部所设立的专门的监督制度，如审计监督和监察监督。从法律典则的角度来讲，我国也制定了相应的监督法，其中包括调整人民代表大会常务委员会的法律典则和检察机关的法律典则。但是我国学界和实务部门普遍认为我国的行政监督制度相对比较滞后，主要在于我国的监督制度没有整合成一个完整的体系，这就影响了监督过程的操作。说到底，行政监督是对行政权行使的监督，是行政权行使过程中程序化的监督。权力清单由于将行政系统行使的行政权作了具体的列举，并且使所列举的行政权公之于行政相对人和其他公众，这样行政相对人、利害关系人就可以作为有效的监督主体对行政权行使的过程及程序化进行有效的监督。由此我们可以说，权力清单有效补充了我国行政监督法律体系的不足。

第五，权力清单具有行政程序规则的属性。行政程序包括行政上的内部程序和外部程序两个大的范畴。前者是指行政系统内部不同行政机关在工作过程中的连接方式，这些连接方式主要是通过程序规则予以支撑的，例如下级对上级的请示和汇报.上级对下级的命令和指示，在一个行政过程中，上下级之间的连结都必然是围绕行政职权而展开的。换言之，如果没有行政职权，上下级之间的关系就会称其为无源之水和无本之木。后者是指行政主体在对行政相对人以及其他社会主体发生作用时的行为方式，例如当行政机关对行政相对人的请求作出审批时，就应当按照一定的行为方式而为之，当行政主体对违法的行政当事人进行处罚时，也应当以一定的行为方式为之，这些行为方式包括具体的工作方法、相关的期限以及采取行为的顺序等等。而这些内容实质上就是有关的程序。笔者曾经指出，程序与模式是相辅相成的，某种模式的结果必然导致相应的程序，“在模式的概念的深层意义上包含了程序。一个模式结构的维持也必须依靠若干个程序而一个法律程序也蕴藏在一定的模式之下。”由于我国尚未制定出统一的行政程序法，这导致绝大多数的行政行为的作出都是在没有程序的情况下而为之的，而我国行政系统内部的行政程序也尚未建立起来，所以在我国行政权行使中，上级对下级的控制似乎是绝对的、无条件的。我们认为行政系统内部的连接方式和行政系统对外发生作用的方式都集中在行政权的问题上，目前之所以会出现行政不当和行政滥用职权的问题，与行政程序的不健全是联系在一起的。权力清单无论在行政系统内部还是在行政系统外部都将相关的职权予以明确，而且让职权与主体有了对应的关系，这就使得每一个具体行政职权的行使都受一个行政规则的制约。由此可见，权力清单在某些方面弥补了行政程序的不足.所以说，权力清单在某些情况下也具有了行政程序法的属性。

三、权力清单与行政法治内涵的更新

我国的行政法治与行政法律体系相比，具有一定的滞后性。之所以会形成这样的格局，关键在于行政法本身有主观与客观之分。“客观行政法就是指存在于国家实在法之中的规范文本及其相关规则。主观行政法则是指存在于人们意识之中的行政法规范。这个区分虽然有些抽象，但是，在行政法实施中确实有主观方面和客观方面的区分。在行政法实施中，客观行政法可能被付诸实施，但主观行政法则不一定被付诸实施。”

我们可以将我国行政法治的滞后性概括为三个方面：一则，我国长期以来从相对静态上理解和认识行政法治，当我国在2011年宣布我国社会主义法律体系已经形成时，也是从静态上对我国的行政法治作了一个判断。行政法治作为国家法治的构成部分，也具有这样的静态性，我们只注重了行政法典则的制定，而没有重视行政法典则与行政法运行的关系，没有将行政权运行的过程纳入到行政法治的体系中来。这种静态的行政法治使我国行政法的形式有着非常大的反差，我们虽然有行政法治的形式要件，但是相对于形式要件，行政法治的实质要件则不够完善。二则，我们长期以来注重从价值上认知和理解行政法治，行政法治既是我国法律制度的组成部分，也是我国治理体系的组成部分，而我国的治理体系是建立在宪法制度的基础上的，尤其是我们常常用社会主义的价值判断来构造行政法治体系的内容。由于社会主义的行政法是以管理法为价值取向的，管理法的核心功能就在于行政系统通过高权对社会过程的干预和调控，这与西方的控权行政法有反差。具体来看，我国传统行政法将规范的作用基点放在行政相对人一方，而不是放在行政主体一方。诚然，行政法重视价值体系的构造是没有错的，但是进入21世纪以后，各国的行政法治都由侧重价值转化为侧重技术指数，就是使行政法治的运作更加符合相应的技术指标。我国近年来在这方面虽然有一定的重视，但总体上讲，我国的行政法治仍然牢牢贴上了价值的标签，这非常不利于我国实现行政法治。三则，我们长期以来注重用政策精神对行政法治进行指导乃至于规范，在我国法理学中，有关政策与法律的关系有一个基本的理论体系，那就是政策是法律的灵魂，在我们建构法治国家的过程中，也强调了政策的导向作用。过去我们甚至不可以在行政执法中理直气壮地强调法律问题，似乎更愿意用政策的精神指导行政法治过程。近年来，在我国行政执法中出现的诸多非理性执法，例如选择性执法、专项执法，乃至于钓鱼执法，都与政策对法律的导向作用有一定的关联性。

我国行政法治存在的上列三个方面的问题并不是一个局部性的问题，而是一个关系到我国行政法治的进程和质量的问题。令人欣慰的是，十八届三中全会上中央提出了社会治理的概念，就是将原来的社会管理升华为社会治理，该概念的提出意味着我国的行政法治也要发生相应的变化。例如原来我们强调在行政法治中行政主体是绝对的主导者，而社会治理的概念则将行政法治的主体予以了非常大的拓展，就是允许其他主体加入到行政法治中来。在传统的社会管理之下，行政法治突出社会高权的作用和功能，而在社会治理的概念之下，行政法治必须体现公平的价值、广泛参与的价值等等。应当说权力清单概念的提出与我国行政法治所发生的这种背景上的变化是紧密联系在一起的，反过来说，权力清单也为行政法治内涵的更新开拓了空间。

第一，权力清单使行政法治由抽象到具体。1999年宪法第13条修正案确立了我国建设法治国家的方略，与这个方略相适应，行政法治也在行政法学界和行政法治实践中形成了共识，这个共识就是由传统的高权行政向平权行政过渡，由行政管理向行政执法过渡，由行政法关系的单方面性向行政法关系的对等性过渡。应当说，我国行政法治作为一个新的概念系统已经被普遍认可，而且行政法治的若干大的原则和指导思想也已经形成。2004年制定的《全面推进依法行政实施纲要》提出：“依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”然而，这些关于行政法治的原则和指导思想，对于行政法治的实现而论，还处在相对抽象的层面上，还是一个在行政执法实践中需要对具体的规则和行为方式进行探讨的问题。总体上讲，我们应当将行政法治的原则和指导思想转化为具体的治理方式和方法，而在行政法治实践和行政法学界中，对这些方式和方法的思考似乎仍在行政程序的制度和理念中打转转，权力清单概念的提出和我们今后对权力清单内容的构造，使我们从某个方面找到了行政法治如何具体化的新径路。

第二，权力清单使行政法治由运作而操作。行政法治的实现，是靠诸多主体的共同作用来完成的，例如，国家立法机关通过制定行政法典则，介入到行政法治的运作中来，国家司法机关通过对行政权的法治监督，介入到行政法治的运作中来。而行政主体则通过自己的执法行为介入到行政法治的运作中来，其他社会公众和行政相对人通过行政参与而介入到行政法治的运作中来。因此，社会主体关于我国行政法治的运作已经有了普遍认识。但是行政法治的运作同样是一个较大的概念系统，即是说行政法治要真正实现对社会的治理，它是由若干主体的具体行为而为之的，正是不同的主体在这个过程中的不同行为促成了行政法治的实现。而这些行为实质上所涉及到的是一个操作的问题，就是说每一个行政法治的实现都是通过相应的技术指标来实现的，以行政强制的实施和实现而论，我国立法机关通过立法上的操作在2011年制定了《中华人民共和国行政强制法》，而行政主体则根据该法的规则实施对人身和财产的强制措施，行政相对人在这个过程中，为了维护自己的权益，也需要通过对授权的行使来制约强制过程。我国相关的行政法典则对于行政法治的这个运作似乎都有认可，但只有进入到操作层面上，运作才是具体的。有学者在分析行政主体裁量性行政活动对公益的考量时就指出：“但即使在面对一个要审核的事实时，应作为决定条件的事实审核本身又是某个维护公共利益保障措施选择的结果。例如，人们应确定具有危险性狗品种以避免将其杂交或者对其所有者提出必要的限定，对该类具有危险性的狗种类范围的确定取决于用于确定危险性的准则；但这种危险性准则本身就是一个限定决定条件的选择结果。例如，我们要确定动物的侵略性，是简单地表现为那些大部分袭击人的动物呢，还是更简单地根据狗的大小来区分.这关系到划定为具有危险性的狗品种的多少。”权力清单概念的产生，使我们改变了传统行政法治中运作的观念，而将注意力集中在一个行政过程的具体操作上。说到底，行政法治的实现必须通过具体的操作才能得到保障。

第三，权力清单使行政法治由二元而一元。现代行政法从它产生的那一天起，就带有明显的一元化色彩，所谓行政法治的一元化，是指行政法的治理主体只有一个而非两个或者更多。现代行政法是由自然公正原理派生出来的，该原理表明政府公权是从私权中派生出来的，也就是说私权是固有权力，而公权是派生的权力，这实质上是法国大革命所提出的有关人权的观念在行政法中的延伸。但是社会主义制度建立以后，由于要通过公权对社会持续进行设计，对社会关系进行设定，对社会过程进行调控，因此，行政公权在这个过程中起了主导作用。以前以苏联为首的社会主义国家在行政法产生的初期，就强调它的管理属性，就是认为行政法是行政主体在实现行政管理过程中相关法律规范的总称，“管理机关的执行活动常常同时是指挥的。因为它以该机关颁布单方权力性命令，包括适用国家强制措施的命令为前提。”但同时，行政法也要在某些方面管理行政系统，如通过行政组织法管理行政机关，通过公务员法管理行政公职人员等，这就使得社会主义国家的行政法有着明显的二元化倾向。正如我国平衡理论所表达的，“行政法既要治理行政相对人，也要治理行政主体乃至于行政系统”，可以说，我国近30年的行政管理都凸显了这种治理过程中的二元化。社会治理的概念在一定程度上调整了传统的治理模式，因为广大公众本身就是社会主体，国家公权就是从社会公众中来的，基于此，作为公权的治理，只能够治理手上握有权力的主体，而不能够治理作为权力来源的社会公众。权力清单概念的提出将治理的核心和焦点集中在行政系统，集中在行政主体，集中在行政公职人员.他们共同承担着作为公权的行政权的行政职能。对于行政权而论，他们不是多元而是一元的，深而论之，权力清单非常清晰地将治理的重点集中在行政系统身上，这就改变了我国传统治理模式的二元结构，这是其对行政法治内涵的一个重大拓展。

第四，权力清单使行政法治由过程而效果。在行政学理论中，有一个过程管理和效能管理的问题，这两个管理也被视为行政权管理中的两个哲学或者管理的方法论。所谓过程管理，是指当行政权对行政相对人和行政事务发生作用时，将注意力集中在动态的运作过程之中，行政权在每一个环节上都不能够有所疏漏，过程化的管理有利于强调行政程序在行政执法中的地位和价值，行政主体在执法和管理中，只要不在具体的环节上发生阻滞，只要是一个完整的行政过程予以完成的，其行为就是合法和合理的。与之相比，效能管理则是另一种管理哲学和管理方法论，它所强调的是行政权运行的实际效果。行政权在运作过程中存在一个投入与产出的问题，依据效能管理，只要行政主体用较少的投入有了较大的产出，其管理就是合法和合理的。显然，效能管理没有在管理的程序、环节和其他次要方面做文章，而在管理的最终结果上大做文章，这便是效能管理的基本含义。与行政管理的这种过程理论和效能理论相比，行政法治也存在一个过程控制和效能控制的问题，“行政程序的根本政策问题就是如何设计一种制约制度，既可最大限度地减少官僚武断和超越权限的危险，又可保持行政部门需要的有效采取行动的灵活性。行政法所设计的是用来控制和限制政府权力的法律制约。”即是说，我们可以把行政法治的侧重点放在行政过程和行政环节上，而不是放在行政效能上，我们还可以将行政法的治理放在行政主体对权力行使效果的权衡上，而不去考虑权力行使的细节问题。毫无疑问，现代行政程序理论所强调的就是行政法治理中的过错而非效能。权力清单则改变了这样的治理模式，权力清单将侧重点集中在行政主体的权力范畴和权力类型上，它所监控的不是某一环节，而是整个权力的运行质量，这对行政法治而论，显然具有新的内涵，而这个内涵与现代行政效率及其行政法治的社会化是一脉相承的。

（责任编辑 李涛）