公共服务供给中民间组织与政府合作关系探析

王子灿

（长春工业大学 政治与行政学院，长春 130012）

中国共产党十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“发挥社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”[1]实现“善治”的政治目标在于推动国家治理体系和治理能力现代化，提倡多元主体协同治理，优化政府职能，激发社会活力。民间组织作为社会生活中的重要角色，能否与政府实现融洽合作一定程度上影响我国国家治理体系与治理能力现代进程。

一、民间组织的内涵

在学术界常用的“民间组织”经常与非营利性组织、非政府组织、第三部门、志愿者组织等术语交替使用，指向基本是相同的。王名教授认为，“民间组织泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。”[2]它不同于目前我国采用行政编制或事业编制的人民团体——它们很大程度上行使着部分政府职能，被列入参照公务员法管理的人民团体不属于本文所论述的民间组织。

民间组织以其灵活性、专业性以及非营利性、志愿性在公共服务供给过程中具有政府和市场无法取代的优势，能够有效弥补市场失灵和政府失灵的缺陷，满足公共服务供给中公众的多元偏好。

二、治理语境下政府与民间组织关系启示

推进国家治理体系现代化要求国家治理主体多元性、协同性和层次性，强调国家与社会的互动，政府机构、市场主体和民间组织的合作。“从治理主体角度看，强调‘三部门’合作治理。传统的‘二分模式’已经不能满足现代社会的管理需求。治理主体应具有多元化，政府、市场、社会组织共同构成治理的主体”[3]民间组织与政府之间合作与治理理论蕴涵相契合。

首先，治理理论强调多元主体协同合作。治理与统治的区别在于，统治意味着政府是唯一权威主体，不允许有任何其他权威的存在。治理则强调主体的多元化，治理的主体既可以是政府，也可以是非政府组织。市场失灵即由于公共物品具有非竞争性和非排他性特性，容易出现“搭便车”现象，如国防、道路等公共物品，市场体制无法配置此类物品。市场失灵证明了政府干预的必要性，但人们处于不同民族、宗教、文化背景中，致使公众偏好多元化，由于政府政策的宏观性，很容易忽视边缘群体的特殊需求，无法在质和量方面提供令民众满意的公共服务。民间组织在提供公共服务方面具有灵活性、专业性等优势，在一定程度上满足特殊群体的利益诉求，弥补市场和政府失灵。

其次，治理理论蕴涵治理主体层次性。治理意味着积极动员社会力量、开发民间智慧、激发社会活力，充分挖掘民间组织在社会治理中的潜能，“努力培育健康开放的社会组织良性生态，推动社会组织激发自身活力，广泛参与各个层面的社会治理创新实践活动。”[4]然而，政社分开并不意味着政社两元对立。我国推动国家治理体系与治理能力现代化的目标是建设一个现代国家，“国家建设的目标是建立一个强有力同时对公民负责的国家，使人民享受到社会、经济繁荣成果，真正成为国家主人。”[5]作为国家职能的实际执行机构的政府，在任何时期都必须扮演“掌舵”的角色，而企业、民间组织应该扮演“划桨”的角色。社会治理必须是以政府为主导下公民积极参与，缺少政府掌控，必然会导致社会混乱失序，何谈治理。

三、政府与民间组织合作关系的阐释

政府和民间组织的合作是现代化治理的应有蕴涵，推进治理现代化进程中，民间组织应该扮演政府的合作伙伴角色，政府也要加强民间组织培养力度，完善合作机制。通过阐释未来政府与民间组织的合作伙伴关系的前提、条件和方式，希冀对民间组织和政府之间的合作关系确立起到一定借鉴意义。

首先，政府的宏观引导和监督为前提。政社分开有利于激发社会活力，提高民间组织的能力和效率，发挥民间组织在社会治理现代化过程中的积极功能。然而，基于我国的现实改革背景、传统文化的影响以及民间组织健康发展考虑，民间组织与政府的合作关系必须以政府的宏观引导和监督为前提。

坚持改革开放是为实现国家富强、社会进步、人民幸福的战略决策，凝聚力以及方向的正确性是成功改革的前提。首先，民间组织在追逐团体特殊利益的过程中可能会采取非理性行为，扰乱社会秩序，造成改革阻力。再者，我国经历了两千多年的封建专制制度，“大国家，小社会”的格局根深蒂固，正如梁漱溟所归纳中国是“伦理本位”的社会，家庭伦理直接延续至国家层面，忠孝是最基本的为人准则，家庭是最基本的组织，缺乏权利观念，国家与社会高度同构，中国社会力量的崛起大约是在近代社会，民间组织发展不成熟。最后，“志愿失灵”需要政府的引导和监督，志愿失灵是组织本身很难自我解决的缺陷。例如，“慈善不足，无法产生充足的、可靠的资源，来处理发达工业社会中的人类服务问题；慈善的特殊主义，志愿组织及其捐助人集中关注人口中的特殊他群体；慈善的家长式作风，不可避免地把界定社区需求的权力授予了那些控制着最重要资源的人；慈善的业余主义，用业余的方法处理人类的问题。”[6]对于民间组织的局限性，政府可以以其自身优势弥补，“政府有潜力提供更为可靠的资源，可以在民主政治程序的基础上，确立优先考虑的事情，可以通过建立权利而不是特权来部分抵消慈善制度的家长式作风，可以通过建立质量控制标准保证照顾的质量。”[6]所以，需要通过政府对民间组织的引导和监控来弥补民间组织的志愿失灵。

其次，民间组织具有实现目标的能力为必要条件。民间组织作为民间自发性组织，它存在的合理性必须以满足公众的需求为前提。民间组织要通过政府的“制度性选择”进而实现与政府合作，必须具备一定的实现组织目标的能力，满足民众的需求。

评判民间是否具备有效提供公共服务能力，可通过衡量民间组织的“硬件”和“软件”是否达标。民间组织的“硬件”标准包括：民间组织的规模、组织成员的数量等；“软件”标准主要涉及民间组织的制度建设和策略选择、制度体制完善程度、生存策略和实现组织目标的策略。民间组织如欲实现自身存续性和组织目标，取得政府和公民的信任，首先应具备一定规模、具备专业化的组织结构、吸纳更多具有共同利益的成员的参与，之后才能够受到政府政策和资金支持，更有能力解决公共服务供给过程中所遇困难。其次，提高组织结构的制度化水平，通过职权和职能的划分，实现组织分工，相互协调以提高组织效率，规范组织和组织成员行为以提升组织的统一性和凝聚力。选择有效汲取资源的策略是民间组织得以生存和实现整体目标的决定性因素，因此，民间组织亟须制定正确策略以扩大资金来源。一方面，要制订合理目标，争取政府的资助、民众的募捐，同时要积极与企业、其他民间组织合作，获取足够的资金；另一方面，在制订和执行组织目标过程中，要分清目标的主次缓急，使战略目标符合民众偏好，符合政府意愿，赢得民众支持，减少目标实现过程中的阻力。

最后，政府购买公共服务为合理方式。政府向民间组织购买公共服务在当前中国已经开始兴起，自2013年9月《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布以来，我国政府向社会组织购买服务得到了较快发展。政府向民间组织购买公共服务的主要目标有“一是向社会提供更多、更优质、更便捷的公共服务；二是创新公共服务和社会服务的供给模式，动员社会力量，提高公共服务的水平和效率；三是深化社会领域改革，推动政府职能转变。”[7]政府与民间组织合作可以达到民众、民间组织和政府互赢的理想结果。

其一，有益于满足民众的多方面、多层次偏好。由于社会地位、受教育程度、财富多寡、民族和性别等差别，社会中呈现出不同类别和不同层次的需求，民间组织在提供公共服务方面相比政府具有灵活性和专业性特点，能够提供多样、优质和便捷的公共服务，满足民众的多元需求。其二，有助于扩充民间组织资金来源，激发民间组织活力。一方面，采取竞争制，激发民间组织的活力，积极创新公共服务供给机制，提高公共服务质量；另一方面，民间组织可以以提供公共服务的方式，从政府部门获取维续和运转资金，以提高组织的可持续性。其三，有利于政府实现自身改革、机构精简、职能转变。政府将公共服务供给通过购买的方式外包给民间组织，政府从微观的社会事务治理中解放出来，仅需宏观层面对民间组织进行导引、调控和资金支持，实现精简机构、职能转变。

[1]中国共产党十八大三中全会.关于全面深化改革若干重大问题的决定，2013.

[2]王名.走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势[J].吉林大学社会科学学报，2009，（3）.

[3]李树林.推进国家治理体系与治理能力的现代化[J].内蒙古日报，2013，（11）.

[4] 王名.治理创新重在政社分开[J].人民论坛，2014，（10）.

[5]马俊.治国与理财：公共预算与国家建设[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2011.

[6][美]莱斯特·M·萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].北京：商务印书馆，2008.

[7]王思斌.警惕政府购买社会服务中的目标偏离[J].中国社会工作，2014，（22）.