英国PPP模式发展特点、主要监管措施及对我国的启示

孙欣华

（中国人民银行济南分行，济南 250021）

一、英国PPP发展历程及运行机制

英国PPP模式发展大致分为两个阶段——PFI阶段和PF2阶段。英国最早的PPP模式运用于保障性住房领域。1992年，英国首创PPP的典型模式——私人部门融资计划（PFI，Private Finance Initiative），具体运作全部由私人部门完成。2013年3月末至2014年3月末，累计完成PFI项目728个，671个处于运行阶段，项目资本支出合计566亿英镑。项目主要涉及学校、医院、公路、监狱、住房、废物废水处理设施等领域。项目运营期限整体较长，截至2014年3月末，英国运营期限在20—30年之间的项目合计占比为74.45%。

（一）PFI模式：具体运作全部由私营部门完成

PFI项目通常由三部分主体构成：公共授权当局，负责实施政府采购的公共部门委托人；私营部门，是项目组织运行的核心，负责对项目进行经营和管理；第三方资助，即股东、贷款银行以及债券持有者等。

PFI模式下，PPP项目运行程序一般可以分为：立项与可行性研究→项目采购→项目建设和运营→移交。立项与研究阶段，发起人以财政承负能力为重要考量要素对实施PFI项目的可行性进行评价并形成经营状况草案，呈报上级主管部门或地方政府PFI小组核准。项目采购阶段，发起人在欧共体公报刊载招标讯息，通过招标确定项目开发主体。确定中标人后，政府提出对整个项目采购符合经济价值的说明，并从技术、财务、法律等角度审查项目主体的开发能力，与项目主体建立和完善合同条款，明确政府和私人部门在合同中的权利和义务，经核准后完成签约。签约完成后进入项目建设阶段，私营部门承担全部成本，负责筹措资金、组织设计、确定承包商施工、聘请项目监理、运营管理项目等，由政府根据项目实施、运营标准的完成度对私人部门予以偿还。如果项目建设水准未在规定时间内有所提高，公共部门当局通常有权终止合同，按适当份额补偿私营部门，并取得工程的所有权。移交阶段在项目完成后，私营部门办理转移、清算等事宜，公共项目由政府接管运营。

（二）PF2新模式：政府参股投入部分资本金

1.股权融资模式。鉴于私人投资难以利用高杠杆率获得资本市场融资，同时为降低私人资本股权融资的高额回报，英国政府在PF2模式中，要求提高资本金比例，政府资金在股本金中以小股东的方式进入，缓解私人投资者的融资压力，发挥私人资本的专业能动性，并使政府的风险降到最低。

2.改进招标流程。英国PF2模式中对项目采购流程进行改良，主要通过三方面措施提高项目招标效率。一是推行集中招标，即主要依托中央部门的专业力量进行采购，如IUK（英国基础设施局）等；二是推行采购流程化、简单化和标准化，推广使用PF2标准合同和规范文本；三是启动政府能力建设培训计划，在未来只有通过该学院的强化培训计划的人士，才有资格领导大型政府项目。

3.提高信息透明度。政府要求私营部门提供实际的和预测的净资产收益率，用于信息发布；及时披露未来PF2项目产生的负债情况，为项目发包方提供必要信息，使纳税人相信项目的VFM（Value for Money，金钱与价值等价）能达成。对项目资金的使用情况适当公开、在项目公司董事会中引入政府和相关代表的观察员制度，满足公众对私人承包商信息需求。

二、英国PPP的主要监管措施

1.完善法律体系

英国政府没有专门针对PPP模式的法律，但《公共合同法》（The Public Contracts Regulations 2006）和《公用事业单位合同法》（The Utilities Contract Regulations 2006）是确立PPP运作最重要的两项制度，具体还有《关于公私协作的新指引：公共部门参股PF2项目的条款磋商》《PFI/PPP采购和合同管理指引》《PFI/PPP金融指引》等细项规范性文件。

2.成立专业机构，实施三级管理

一是成立专业机构进行规范管理。1992年英国政府推动民间投资提案制度，1997年设立专门机构组织和协调相关事宜，2000年设立合作伙伴关系组织（Partnerships UK，简称PUK）专门从事公共部门PPP项目，2011年财政部设立基础设施局全面负责PPP工作。二是三级管理机构共同负责PPP运作。财政部负责制定政策及批准纲领；英国合伙经营机关向公共部门提供私营机构专门知识及资源，并协助公共部门落实PPP重要项目；公私营机构合作署（由地方政府拨款成立的机构）向由地方政府协会委任的董事局问责，并为发展公私营机构合作地方机关提供支持。

3.确立完善的评价制度

2004年英国财政部公布《资金价值评估指南》《定量评价用户指南》。其中，《评估指南》作为推动公共部门成本比较的重要方法，对物有所值评价方法（Valuefor Money，VFM）的评价程序做出标准化规定；《用户指南》帮助采购当局评价项目资金价值并做出决策。

4.明确政府部门和私营部门合作模式

一是在选择私营部门过程中引入竞争机制，促进公私双方利益双赢。二是是建立多种公私伙伴关系模型，除常用的DBFO（设计—建设—融资—运营）公私伙伴关系模式外，还发展了如DBFT（设计—建设—融资—移交）、BOT（建设—运营—移交）、BOO（建设—运营—拥有）等模式。

5.引导金融机构为PPP提供长期限、低成本资金支持

英国金融市场竞争充分，银行和资本市场都可提供固定利率的长期融资，期限最高可达40年，最低利率为国债利率加75个基点，有效促进了PPP发展。如2007年11月，庄园医院（Manor Hospital）项目完成融资，其中就包括金融服务管理局（FSA）担保的1.6亿多英镑33年期债券、1 500万英镑期限可变债券，FSA信用级别为AAA级，利率仅比国债利率高93.2个基点。

三、对我国的启示

1.加快完善PPP工作机制、配套政策、法律等制度建设

我国现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规，权威性不足，部分文件之间甚至相互矛盾。为此，建议由中央政府出台PPP项目的评价标准及适用范围，对现行法规政策进行梳理，消除制度障碍，进一步明确PPP项目操作规则，包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等环节，使地方政府在基建等领域运用PPP项目时有据可依，规范和降低公共项目的政策风险和投资风险。

2.建立政府与私人部门间合理的风险共担机制和利益分配机制

PPP项目投资工期长、金额大、不确定因素多、风险高，无论由公共部门还是私方单独承担，都对项目实施不利。为保证PPP项目成功实施，必须在公共部门和私方之间合理分担风险。一是风险共担机制。双方都需要充分了解、预测项目未来风险并提出应对方案，对于不可预知的风险需要设定相应调节机制。政府部门主要承担法律风险、政策风险、最低需求风险等；私人部门主要承担项目设计、建造、财务和运营维护风险；不可抗力等风险由双方合理共担。二是利益分配机制。公私双方应充分协商，就合同中的利益分配问题达成共识，以规避合作过程中因利益分配不均而产生的风险；同时，还应能够提出让彼此均认可的利益分配方案，以调动PPP项目双方的积极性。

3.加快机构和人员队伍建设，推进PPP运作专业化

PPP运作业务流程复杂，涉及财务、金融、法律等诸多方面，专业化程度高。同时，建立全国性的PPP监督管理机构对推广PPP模式至关重要。因此，应适度增强PPP模式监管机构的独立性，制定相应的政策，建立各级政府机关联合促进体系，制定通用PPP项目实施规范，积极开展办理人员培训课程等，促进私营部门以PPP模式参与城市基础设施建设。

4.简化PPP项目审批程序，建立和完善信息公开制度

考虑到PPP项目涉及财政、规划、土地以及主管行业等主管部门，项目审批仍需经过较为繁杂的审批流程，在风险得到控制的前提下，应考虑进一步简化PPP项目审批流程。此外，应加强PPP项目招投标、投资建设和后期运用保障等信息的披露，如效仿PPP项目采购的信息预通知需要在欧盟官方期刊上发布广告，确保有兴趣的投标人均能够获知有关事项，保证参选的人数实现充分竞争，保障公共产品和服务保值保量的供给。

5.加快设立国家PPP基金

PPP基金主要作用是通过股权投资解决项目初期资金困难，同时起到撬动社会资本的作用，并寻找适合的PPP项目。建议由财政出资，设立PPP基金和项目开发基金，该基金可以通过债权、担保、股权等形式，为难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持，在项目条件改善后择机退出。

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