制度变迁视角下集体林权法律制度变革研究

王 佳

（黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080）

一、制度变迁理论

关于制度的起源和本质许多学者都探究、讨论过。基于不同的视角，各个学者给出的制度的解释也不尽相同。凡勃伦认为，制度实质就是人对社会关系和生活环境的一种本能的思维或心理反应。诺斯则从人自利性的角度分析，认为制度是人为了防止机会主义行为的发生而缔结的契约。无论从什么角度来分析制度这一概念，其实我们都可以说制度揭示的是一种社会关系，是人们进行社会实践的产物。所以马克思认为，制度源于人生产活动中结成的生产关系，不同的生产资料所有制决定了制度的不同。制度的产生和发展都是客观的，随着历史车轮的向前推进新制度必然取代旧制度。

但任何制度都不可能永远处于最优状态。随着时间、空间的转变，制度也必然的发生变化。在制度变迁过程中，主体是影响制度变化的重要因素，其决定着新制度的性质。代表先进生产力的主体是推动社会历史进步以及新制度产生的力量。社会生产力与生产关系之间产生的矛盾推动了制度的变迁。当然，制度在受内因推动向前进步时，也必然受到其所处的外部环境的制约。所以，制度的变迁是内外因素共同作用的结果。制度变迁的方式也是多样的，有时呈现出逐渐推进的渐进式变化，也有时表现为突发的激进型改变。但无论哪种形式都是从量变到质变的过程。

二、集体林权法律制度的变迁

我国集体林权制度的改革大致经历了五个时期，在制度变迁的每个时期相应的集体林权法律制度也会随之变化。在1949—1952年的土地改革时期，国家逐渐将封建半封建的土地所有制改为农民土地所有制。为了与当时的土地政策相适应，我国于1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》。农民按照法律规定分得了林地，并形成了“四权”统一的林地个人所有制。

从1953年开始中央倡导发展农业合作社并通过了《关于发展农业合作社的决议》，所以当时从事林业生产的农民一般以户为单位，自愿组合成林业生产互助组。但山林所有权基本稳定不变，直至1956年《高级农业合作社示范章程》的颁布。其中明确规定，入社的农民必须把私有的土地转为合作社集体所有，农民土地的处分权基本被剥夺。人民公社拥有了林地的所有权、使用权、收益权和处分权，山林由个人所有过渡到集体所有。

虽说1961年中共中央制定了《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定（试行草案）》，并且国务院在1963年发布了《森林保护条例》，1967年中共中央、国务院颁布了《关于加强山林保护管理、制止破坏山林树木的通知》，但面对这种所有制度转变，相关配套的法律并没有起到保护森林的作用，以致随后林业发展建设受到重创。林权无法受到法律的保护导致各地哄抢山林，随意砍伐林木的现象层出不穷，使我国林业资源遭受了巨大的损失。

为了改变林业发展面临的困境，1981—1991年的10年间我国开始逐渐将原本属于集体所有的林权制度转为集体、个人混合所有，并于1981年颁布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》。在这个决定中确定了林业“三定”政策，农民对部分林地拥有了经营权。但得到林地经营权的农民并未对政策建立起足够的信心，急于将分到手的林地变为私有，于是对林地上的林木进行了大规模的砍伐。为了遏制这种现象，中央出台了“森林采伐限额制度”。

党的十四大召开后，我国确立了社会主义市场经济体制，这为林权的市场化运行提供了政策保障。为顺应这个趋势1998年我国对森林法进行了修正，修正后的森林法为深化林权改革，建立林权林地流转制度提供了法律依据。目前全国各地从事林业生产的农民通过“确权到户”获得了属于自身的林权，这进一步促进了集体林权自由转让。

通常制度的变迁模式有两种分别是强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁通常是由政府引入实施的自上而下的变化。而诱致性则是一个人或一群人自发的从下而上的变化。从我国集体林权法律制度的变迁历程中可以看出，每一阶段的变化均是以政府为主的强制性变迁。改革的整体脉络就是以政府为主导，农民为主体参加到改革过程中。而且在每次林权的变化过程中农民都是由政府主导，其行为只能受制于政府的导向。

稳定的林权制度能够为从事林业生产的农民提供一个稳定的收益预期，从而对其产生激励机制。而回顾我国的林权改革过程林权的所有者处于一种反复的、变化的状态。从农民所有到集体所有然后又回到农民所有。制度的频繁变化使得原本就不够清晰的林权变得更加模糊。农民的林权总是处于变化的过程中，缺少稳定性导致其缺乏从事林业生产的积极性。农民不愿意也不敢冒险将精力和资金投入到长期的林业生产中，于是只能谋取短期的既得利益。而短期的经营行为在一定程度上会破坏森林资源，不利于森林整体功能的实现。

但在林权改革的整体进程中，林业三定政策还是为现在进行的林权改革搭建了基础框架。在自留山的经营中，保持林权性质不变的前提下，林木归个人所有。此时，林农就对林木享有了占有、使用、收益及处分的权利。而股份制合作经营则为林业生产带来了大量的资金、技术方面的投入。农户以及其他经营主体可以凭借自身拥有的资源按份入股，并且按股分红。这为拥有林地却无法经营的农民提供了一条便捷的道路。林权的交易流转也充分盘活了林业经营。在林地所有权不变的情况下，林地的承包权、经营权、收益权分离，分属于不同的主体。通过这些权利的快速流转，可以盘活林业资源、扩大林业生产规模、增加农民收入，最终使林业得到长足的发展。

三、目前集体林权法律制度存在的问题及解决策略

制度若要达到最优的状态就必须要考虑制度间的依存性。既要考虑单一制度中不同功能的相互依存性，也要注意整体制度结构中不同制度间的相互依存性。有效的制度变迁一定是所有的因素和制度全部合理的归于一个框架内，且充分考虑了配套制度与主要制度的功能协调和逻辑统一，以发挥整体的最优功能。基于此理论，集体林权制度改革也是一个整体改革，若要达到目标也需要内部各个因素的协调统一。但目前我国集体林权制度改革中仍存在很多没有相应法律依据的环节，需要通过健全法律制度来配合整体的改革。

首先林权主体在确权后仍不明确。农民通过确权这一过程获得了抽象化的林权，但同时却对拥有的资产无法进行经营和保护，由此也不会关心林地的生产和发展。在现行的法律制度下，个人和集体拥有的都是部分的林权，这就导致林权的流转存在难度。流转过程涉及到的程序和主体过多，需要耗费大量的时间，使流转主体丧失信心。从而使新的林业生产主体无法进入林业生产活动中，造成资金、技术、人员等生产要素的缺失。现有税收法律制度规定的税费过重，也是降低农民受益和从事林业生产积极性的主要因素。由于林业产品收益率低，投资者就不愿意将资金投入生产周期长且风险较大的林业，长此以往势必会阻碍林权的流转。

完善森林采伐限额管理制度对拉动林业生产积极性有着重要的影响。森林具有生态、经济和社会等多种效益。这些效益决定着林业经营具有利他性和外部性。也就是说，林业主体拥有的各种权利在行使时会受到社会因素的约束和国家的干预，经营主体不可能依据自己的意愿实现利益最大化。其中林木的采伐限额管理就是一个最为典型的例子。这一制度的产生有其合理、必然的原因，但事实证明其已经不适应现有的林业生产。现阶段，林农收入的多元化结构决定了其不再只依靠砍伐林木获得经济收入。而且林农也清楚林木只有在最佳采伐期时进行采伐，才能实现经济收益的最大化。所以放宽对林木采伐的限制，完善森林采伐限额管理制度就迫在眉切。

应该根据不同的区域，不同的种类来分别进行管理。对于商品林地采伐就可以根据农民的意愿随申随批。对已经成熟或过熟的人工用材林可以优先采伐。根据市场的变化来随时调整年度采伐量。对商品林放松采伐管控的同时却要加强生态公益林的采伐管理。特别对生态极为脆弱的地区要实行禁伐。但对林地环境较好的公益林可以准许有计划的采伐，但要以促进森林生态功能和自我补偿能力为目的。

另一需要关注并完善的法律制度就是林业税费制度。由于诸多方面的原因，使从事林业生产的农民背负了过重的税费负担。除正常的税费负担之外，一些巧立名目的费用也被强加在了林农身上。林业税费有其合理的存在原因。因森林具有的外部性特点，国家才对林木的采伐实施采伐管理制度。而林业税费也正是对因采伐而丧失的森林外部性的补偿。于是林业税费制度和采伐管理制度形成了互补。但林权改革最终的目的就是使农民的收入能够提高，所以必须将不合理的税费去除。

所以，要规范整理林业税目，取消对林农不合理的税费。除国家规定的涉林税费之外，各地自行设立的一律取消，继续稳步推进对林业税收的减免政策的实施。对现有的林业机构进行改革和调整，以降低林业的运行成本，提高效率，提高林业单位为林业生产经营提供服务的能力和效率。

人是推进改革的主要力量，所以，最后还应从人员入手，提高林地管理者的法制意识和对林业法律法规认知程度，减少地方政府对林地管控的行政干预，避免为了地方引进招商项目而对林地的破坏。健全征占用林地管理制度，建立林地征用预审制度，使林业部门参与到工程建设用林地计划的编制和审批活动中。在立法和执法上不断完善林地的保护与管理。

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