降低我国政府外部成本的途径探寻

纪 民

（宁夏职业技术学院，银川 750021）

“外部成本”的概念源自经济学，将其移植到政府领域，是因为经济生活中外部成本的现象在政府领域同样存在，政府的外部成本随着政府的存在和运转大量产生，通过各种合法的或是难以察觉的方式转嫁给社会主体。

一、政府外部成本内涵解析

根据经济学对外部成本的定义，政府外部成本是指政府存在和活动过程中单方面向社会主体施加的成本。这部分成本无法记入政府直接代理成本的核算，即政府无需付费而由社会上其他特定或不特定的对象来承担。从根本上说，政府并不直接生产物质财富，它所耗费的一切资源、产生的所有成本实质上都是由社会支付的。具体而言，政府外部成本包含以下两个方面的内容：

（一）溢出性外部成本——代理成本

政府机构运转和向社会提供管理服务所耗费的可计算的直接投入，称为代理成本，即政府作为公共权力的代理人，为了履行各种职能必须耗费的资源。具体地说，包括筹建政府部门的成本、制订和执行计划的成本、监督内部人员工作的成本，如公务员工资、日常办公支出、政府硬件设施投资等，也包括政府为社会提供管理、秩序和公共服务的过程中必须的花费，如政府投资、政府采购、公共产品生产投入的人力、物力、财力等。

（二）行为性外部成本——政府行为的社会代价

除了通过税收等形式来支付政府代理成本，承担政府代理成本溢出带来的损失以外，社会主体还可能会因为政府的种种行为受到不同程度的影响，付出一系列规定之外的代价，承担其他的额外成本。从个人角度出发，它给社会个体带来不同的负担，从社会的角度出发，也造成了总体收益的减少。

二、政府外部成本的成因及现状分析

（一）外部成本的成因

政府外部成本主要是由于政府行为效率、政府决策效益以及政府工作人员寻租腐败造成：（1）公民和企业在服从政府法律和政府管制时必须付出一定的成本，非自愿地从事一些与政府管理相关的活动，从而放弃另一些收益更高的行为。同时，在与政府打交道的过程中，不得不忍受烦琐的程序和复杂的手续，花费大量的时间和金钱。（2）政府运作的效率不仅关系着政府的代理成本，也影响相关社会主体的投入产出比，社会主体因为政府行为的无效和低效可能承担巨大的损失。（3）政府决策对公共权力运作有决定性的意义，对社会主体的行为选择也有方向性的指导意义，关系着社会的总体方向。在政府决策错误或相互冲突的情况下，一切政府行为都会造成社会的巨大损失。

（二）我国政府外部成本现状分析

我国政府目前外部成本现状不容乐观：数额巨大、影响深远、形式多样、成因复杂。主要体现在以下方面：

1.行政管理费规模过大。从绝对规模来看，我国政府行政管理费是逐年增加的，从相对规模来看，我国行政管理费的增长也是惊人的。（1）政府规模过大。虽然多年来我国一直在进行机构调整和人员精减，但实际上并未取得真正的成效，目前我国政府的机构规模和人员规模都相当庞大，管理对象的规模的扩大导致管理的难度和成本大幅攀升。（2）政府消费水平过高。除了政府工作人员的工资福利补贴等的成本，各级政府中广泛存在超预算投入、奢侈消费的现象，如配备不切实际的高档办公用品、竞相购买豪华车辆、修建豪华办公楼、提高会议费用标准等。

2.财政支出规模膨胀。我国政府财政支出一直处于增长的状态，财政支出总量一般逐年上升。从规模上看，符合“瓦格纳定律”，也与世界各国财政支出总量增加的趋势相符合，反映出了政府职能的扩张。我国现行的财政支出范围及管理模式是典型的生产建设型财政的体现，虽然经过了多次调整，仍然存在着很多问题。（1）财政支出越位，即支出范围过宽，包揽许多干不了又干不好的事务。（2）财政支出缺位，即财力过为分散，使得在应由财政供给的市场失灵领域出现保障不足和无力保障的现象。（3）财政支出作为政府权力运用的一种行为，常常会脱离理性的指导，不受监督与约束，诱发通货膨胀和财政危机，损害民众利益。

3.政府行为效率低下。（1）机构设置不合理：政府行政管理层次过多，增加了办事环节；机构间功能交叉，职责不清、关系不顺、相互制约。（2）管理流程不畅通：领导多、人员多、政务多导致行政管理这一统一体系中的信息和资源传递不及时不准确，阻塞整个流程，造成失误，影响效率。（3）缺乏激励、监督机制：政府服务具有公共性、垄断性，缺乏外部竞争压力，从而失去提高效率和服务质量、降低服务成本的内在动力。

4.寻租腐败问题日益凸显。经济体制变革、社会结构变动、利益格局调整等体制转型问题往往易于造成社会领域的制度漏洞，约束机制的缺失加速造成了寻租、腐败等现象。政府及其工作人员的腐败行为，不仅浪费了社会资源，给群众带来了难以度量的损失和代价，更有损政府形象，造成了恶劣的社会影响，已经成为严重阻碍中国经济与社会发展进程的重大问题，危及到政府的合法性和社会的健康发展，形成了巨大的政府外部成本。

三、降低我国政府外部成本的有效途径

政府行政在本质上是以民主宪政为基础，通过整合社会资源、落实民主治理的基本理念、实现公共利益的过程。因此，降低政府的外部成本、用最少的社会资源换取最大的社会收益成为公共行政和政府改革的题中之意。因此，不仅要用综合、系统、权变的视角来考量政府外部成本，更要借鉴相关理论，从体制转轨和微观机制推动等方面来积极探求降低政府外部成本的途径。

（一）转变政府职能，构建有效政府

按适应社会和经济发展需求，从内容、范围、手段和程度上重新界定政府管理经济、服务社会的职能，弥补市场不足和社会不足。充分借鉴市场的优势，以企业家精神改造政府，全面构建低成本高质量的有效政府。使政府不断适应生态环境发展变化的要求，提高政府管理的效率和效益，以不断满足社会不同的需要，这既是有效政府的价值所在，同时也是政府降低外部成本的追求和表现。明确政府与市场的关系，不仅有助于人们重新认识政府的职能特别是核心职能，同时也为我们降低政府外部成本提供了一种市场化的思路。

（二）推行依法行政、降低政府外部成本

首先必须尽快建立和完善社会主义法制体系，规范和限制政府权力，立法的重心应放在规范政府行为上，如我国的《政府采购法》《国家赔偿法》等都充分体现了对政府行为的约束。其次要牢固树立法治观念，摒弃“人治”思想，法治不仅要求人民守法，更要求政府守法，作为政府行政的推行者，必须树立依法行政的观念，管理方式更多地依靠法律来规范，保证行政行为在法律规范的框架内开展。同时建立一个包括政府自我监督在内的完善的监督机制，完善行政行为的救助制度，健全审计和监察制度，对政府依法行政起到监督和促进的作用。

（三）完善具体机制，控制政府外部成本

1.人事管理机制。要不断深化干部人事制度改革，通过严格的用人机制严把公务员的素质关，防止人员规模不断扩张和由之引起的政府直接成本的增加；同时通过科学的管理，大力开发利用公关部门人力资源，有力提高政府整体素质和办事效率，创造更多的社会福利。

2.财政管理机制。完善预算管理，控制机构、人员和经费膨胀。完善现行税制，加强财政收入管理，促进政府收费规范化，降低征收成本和服从成本。改革财政支出管理，调整支出结构，充分利用市场和社会的力量，降低政府代理成本。另外，还要注意切实落实政府采购制度、加强财政管理的审计监督，加快财政管理信息化。

3.绩效评估机制。绩效评估有利于实现和落实政府的责任，提高公共服务供给的质量和效率，提高政府形象等。建立健全有效的绩效评估机制，需要提高社会和公民对绩效评估的认识，改变政府内部人员对绩效评估的消极抵触情绪，同时增加公民参与的热情。加强绩效评估的立法保障，使评估制度化、规范化和长期化。通过绩效评估有效地监督政府低效率和不经济的行为，控制政府的效率成本。

（四）公共产品供给机制

公共产品的特点是效用的不可分性、消费的非排他性、收益的共享性，其生产需求较高私人交易成本，因此也会导致外部成本。解决公共产品供给问题，实质在于通过多种手段使其供求高效合理。

在保证公共产品供给规模结构合理的条件下，提升政府供给公共产品的效率应注意以下问题：（1）改革公共产品的供应体制：打破政府垄断，对于由市场供应更有效率的公共产品，在政府进行必要管制的条件下，交由市场去供应，利用市场机制的作用来提高效率。（2）合理调整政府治理公共事务的范围并改进治理方式，按照公共产品的生产与提供分开的思路，有序地开放公共产品供给市场，形成公共产品供给市场中的公与私以及各自内部的竞争性格局，提高供给效率，增进公共福利。（3）改进公共产品供应单位的官员的任命考核制度和收入分配制度，加强民主监督，以业绩和能力决定升迁和收入，逐步确立对公共产品供应效率有正面刺激作用的制度。（4）从实际出发，不断改进公共产品供给效率的评价指标，对公共产品的提供进行有效的监督。

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