制度约束、部门利益与土地违法

李隆伟+杨蔚宁+郭沛

在分析土地违法制度约束与部门利益的基础上，探索土地违法行为的影响因素。在理论分析的基础上，建立多元线性回归模型。得出结论：①制度约束是影响土地违法的根本原因。②政府积极向企事业寻租，“鼓励”了企业土地违法行为。③地方政府为了追求政绩热衷追求GDP，使得政府参与土地违法。④严格控制土地出让方式，可以缓解土地违法行为发生。⑤土地违法现象不具有显著的地区效应。最后，提出建议：①健全土地产权体系，加强对土地违法的监管和查处力度。②改变地方政府政治晋升激励机制，改变以GDP作为衡量晋升的标准。③完善财政制度，提高各级地方政府财政预算的科学性，提高财政资金使用效率。④积极推进土地出让市场化改革，遏制土地违法行为。

关键词：

制度约束;部门利益;土地违法

中图分类号：   F301文献标志码：A文章编号：1009-055X（2015）05-0009-09

一、导论

土地违法指单位和个人违反土地管理相关法律、法规的行为总称，主要表现为破坏耕地、非法占用土地、拒不履行土地复垦义务、非法批准用地、非法侵占挪用征地补偿费、拒不交还土地等违法行为，不同土地违法行为对经济、社会产生了严重的影响。土地违法行为一方面使得耕地被非法破坏和侵占，影响我国粮食安全;另一方面，土地违法行为中往往存在土地寻租，导致腐败问题突出，激发官民矛盾，诱发大规模群体性事件，影响社会安定团结。以2013—2014年云南省为例，昆明爆发了震惊国内的“晋宁群体性事件”①，造成严重人员伤亡，究其原因：既有地方政府非法批准征用农地，又有企业非法强行占用农地;既有村集体（村主任）非法侵占征地补偿费，又有农民暴力抗法。然而土地违法行为发生的真正原因是土地存在比较利益，农地在“非农化”过程中产生巨大经济溢价，各部门都争相在农地非农化过程中获取利益，利益博弈结果直接演变为流血冲突行为。随着经济发展，城市建设用地需求量远远大于供给量，国家不断加强对城市建设用地和农地的管理，通过合法渠道获得土地数量极其有限，且成本日益增加，使得对土地非法争夺和控制现象严重（图1）。

从图1可以看出，我国土地违法面积时有增加，2007年土地违法面积过10万公顷，为统计年份最大值;随后土地违法面积一直下降，2009年出现最低值;2010年、2011年又出现上升趋势。

我国单位件数土地违法面积与土地违法面积呈现相同趋势，2011年与2003年相比，我国单位件

数土地违法面积总体在不断上升。我国土地违法整

治度低，历年都没有超过02，间接说明国家对土

图1我国土地违法及其整治基本情况图

注：数据来源于2004-2012年《中国国土资源年鉴》，其中：当年土地违法面积=上年未结案土地违法面积+当年新增土地违法面积，单位件数土地违法面积=当年土地违法面积/当年土地违法件数，土地违法整治度=当年土地结案面积/当年土地违法面积。

地违法行为整治力度不强，需要特别指出的是，2009—2011年，我国土地违法整治度仍然在下降，土地违法整治形势严峻。为了更深入地研究土地违法行为的影响因素，本研究先对不同的土地违法行为（图2）和违法部门（图3）进行区分。

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第5期李隆伟 等：制度约束、部门利益与土地违法

图2我国不同土地违法行为所占面积分布图

注：数据来源于2004—2012年《中国国土资源年鉴》，仅为当年不同违法土地行为所占面积，不包括上年未结案面积。

统计不同土地违法行为所占面积发现：2006—2007年土地违法面积达到最大值，随后总体呈现下降趋势，未经批准占地面积是主要的土地违法形式。2010年开始，其比重已经超过总数的90%，未经批准占地仍然是当前土地违法行为的主要形式。说明政府在整治土地违法中，应集中力量查办未经批准占地行为。

图3我国不同主体土地违法比例图

注：数据来源于2004—2012年《中国国土资源年鉴》，其中：各级政府所占比例=省级政府+市级政府+县级政府+乡级政府之和。

我国土地违法主体指各级政府、村级集体、企事业单位、个人。2011年与2003年相比，各级政府、村级集体、个人三部门占土地违法比例下降，而企事业单位占违法面积比例呈上升趋势，2010年、2011年所占比例都超过60%。土地违法主体所占比例由高到低分别是企事业单位、个人、各级政府、村级集体，企事业单位和个人，违法面积超过总面积的80%，成为当前我国土地违法重要主体。虽然国家制定了一系列法律法规进行整治，但土地违法形势依然严峻。为了找出影响土地违法的原因，国内诸多学者对此进行了分析和探索。梁若冰（2009）通过分析我国30 个省、市、自治区在1999—2005年间土地违法情况，认为在财政分权制度下地方政府官员晋升激励和地方土地部门利益与土地违法有显著相关。[1]此结论也得到后续研究的验证，张莉等（2011）研究发现政府官员合谋参与土地违法时，涉案土地面积和耕地面积都会在不同程度增加，对土地违法查处也会出现下降。[2]然而，影响土地违法原因复杂多样，除了政府进行土地违法外，陶坤玉等（2010）[3]、陈志刚等（2013）[4]、龙开胜（2013）[5]、王小斌等（2014）[6]认为，经济因素也是影响的主要原因，其中土地出让方式、经济增长、土地财政、城市化、产业结构与土地违法行为显著正相关，城镇化水平、土地治理措施的严厉程度与土地违法行为显著负相关。影响土地违法的因素在不同区域有差异，使得土地违法在区域出现差异性，饶映雪等（2012）认为土地违法还存在空间、时间和时空传染效应，使得我国土地违法问题难以有效解决。[7]纵使有诸多学者都对影响土地违法的因素进行了研究，但研究成果都难成主流观点，其原因是在选择影响土地违法因素时，忽略了土地违法部门的利益出发点，这为后续研究提供了进一步探索的空间。我国当前主要有四大土地违法主体，每个主体土地违法利益出发点不一样，只有找出其土地违法的真正原因，才能制定从根本上遏制土地违法的措施，这成为本文研究的出发点和最终目的。

二、土地违法的影响（制度）因素

土地被称为“财富之母”，由争夺土地财富引发的社会问题和矛盾冲突日益严重，已成为影响社会安定和谐的重要因素之一。程雪阳（2013）认为，中央建立高度集权的土地管理制度，并以政党纪律、行政处分和刑罚处罚等措施来保证制度实施。[8]我国土地管理制度已达到世界先进水平，然而，制度并没能有效发挥其功能，各级政府作为制度的实施者和执法者，却又是土地违法部门，造成土地制度管理失灵，所以还需从制度本身来寻找原因。通过对土地违法影响（制度）因素分析，为选择土地违法的影响因素提供理论依据。当前我国土地违法的影响（制度）因素主要为四种。

（一）土地产权管理制度

我国法律明确规定城市国有土地归国家所有，农村土地归农民集体所有，在此基础上制定了两种不同的土地产权管理制度。城市国有土地使用权方面，2007年国土资源部施行《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌（一下简称“招拍挂”）方式出让。”这一规定的出台使企业所有用地指标，必须通过“招拍挂”方式才能获得。李智强等（2010）认为，地方政府也通过“招拍挂”制度，故意控制土地投放速度和规模，抬高土地价格。[9]“招拍挂”制度使企业用地成本上升，用地难度增加，成为企业土地违法的主要原因。农地产权管理方面，存在所有权主体虚位，村委会成为农村集体土地实际控制者和收益者，集体土地所有权实际被虚化。村委会行使着农地所有人权利，这与我国《村民委员会组织法》规定“村委会都不可能成为农村集体土地的所有者”相违背。由于“奇怪”的农地产权制度长期存在，村级集体的村务公开不够透明，使村级集体在土地开发中极易“寻租”，造成村级集体土地违法。

（二）“土地财政”制度

“土地财政”，即政府通出让土地使用权来获得土地出让金，维持地方财政支出。1994年我国实行分税制改革，改变中央和地方财政收支状况，形成“财权上移、事权留置甚至增加”的格局，地方政府财政收不抵支情况日益严重，促使地方政府去获取新财源。“土地财政”具有成本低、操作易、见效快等特点，地方政府“土地财政”的具体做法是：通过土地征收将农地变成城市建设用地，一方面，利用“招拍挂”方式出让城市用地中的商业用地，获得高额土地出让金;另一方面，陶然等（2010）认为地方政府热衷推进城市建设中的工业用地建设，是想获得制造业发展的“溢出效应”，即制造业投产后产生较稳定的增值税收入，包括本地制造业发展对服务业推动并带来相关营业税和商、住用地土地出让金等收入，形成稳定的土地财政来源。[10]由于地方政府凭借较低的土地征用成本，同时垄断土地出让市场，“土地财政”已成为各级地方政府增加财政收入的最好选择，也是各级地方政府土地违法的内在动力之一。各级地方政府以招商引资、发展经济为名，直接参与违法土地审批、供应，随意变通土地政策，使得各级地方政府土地违法行为屡禁不止。

（三）官员晋升制度

我国官员晋升机制研究方面，普遍认同周黎安（2007）的观点，认为我国是一种晋升锦标赛式行政治理模式，即上级政府对多个下级政府部门行政长官设计一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，目前我国官员晋升主要考核指标为GDP增长率。[11]由于上级政府对下级政府官员享有人事任免权，上级政府往往通过比较下级官员绩效确定任免，下级官员晋升与不晋升有着巨大的政治、经济利益差异，促使下级官员想尽一切办法提高绩效。由于通过土地更加容易换取资源，各级地方政府不惜进行土地违法行为来提高GDP增长率，成为当前我国官员晋升的机制因素。下级官员在各自区域都掌握着重要资源，如在行政审批、土地征用方面都有直接的权力。刘佳等（2012）认为在当前晋升机制影响下，使政府官员在面对晋升竞争时，更加关注GDP增长率、财政收入等相关经济指标排名。[12]促使政府官员更热衷于基础设施建设等经济方面的支出，而压缩在短期内不能促进GDP增长的科教文卫方面的公共支出，使各级政府土地违法行为更加严重。

（四）土地征用制度

我国征地制度影响体现在征地用途、补偿标准和征地程序三个方面。当前征地用途包括公益项目用地和经营项目用地，公益项目用地获得法定补偿低，而经营项目用地会按照市价补偿，两者补偿差距很大。公益项目征地目的必须以公共利益为唯一出发点，可我国法律并没有明确“公共利益”范围，使得公共利益范围难以界定。周莹（2008）认为公共利益解释权掌握在各级地方政府手中，各级地方政府在扩大自身权力的利益驱动下，擅自扩大公共利益范围，违法征收土地。征地补偿标准方面影响体现在国家征地补偿法定水平偏低，不能反映土地真实价格。[13]周其仁（2004）认为征地机构在执行补偿中存在“尽可能靠近下限”的倾向，国家垄断征地制度，在现行补偿机制不变的基础上提高补偿倍数动力不足，没有建立有效的农民土地权益保障机制。[14]当前征地补偿标准是按照被征土地“原来用途产生的收益”，对于非农化农地，补偿标准为土地农业产出。补偿标准导致征地需求脱离征地成本的制约，征地成本仅仅代表农民放弃土地农业用途的代价。各级地方政府按照这个基准征地，使得土地农用与非农用市价差距进一步拉大，征地越发有利可图，诱发各级政府土地违法。我国征地程序可分为申请、审批、公告、实施等，征地程序影响主要体现在征地主体不按照征地程序进行征地。衡爱民（2014）认为由于对征地程序缺乏强有力的约束机制和监督机制，使被征地农民的土地权利无法得到保护，表现为程序规则的规范模糊与程序性权利无保障。[15]在土地征收程序中缺少纠纷解决机制，农民只能被动接受土地被征局面或是暴力抗征，各级地方政府在征地过程中的强势地位，使其能轻而易举地进行土地违法。

三、理论基础与研究假说

土地违法的影响（制度）因素分析中，得出制度因素给各部门土地违法提供了“制度保障”，各部门土地违法成为可能这一结论，但并没有得出各部门土地违法的具体因素。当前特别需要指出个人土地违法重点区域为城乡结合部的农村，因为此区域离城镇近，土地经济价值更高。经济增长导致土地需求量增加，农地非农化过程中土地市值猛增，使各部门频频违反土地管理制度，是土地违法的主要因素。然而，陈志刚（2013）认为，当前不同部门土地违法存在差异的事实，经济增长和土地市场化改革不是影响土地违法行为的主要原因，分析土地违法的原因应该从各部门利益出发。[4]各部门利益动机不一样，使得其土地违法情况程度不同，土地违法治理效果也不一样。我国土地违法的四大主体为各级地方政府、企事业单位、村级集体、个人四大类。各级地方政府土地违法行为主要是为了土地出让金，解决财政入不敷出的问题，从而实现地方经济增长，达到为地方政府领导晋升服务这一目的。企事业单位土地违法主要是由于获得建设用地计划指标非常困难，通过“招拍挂”制度获得土地的成本太高，合法方式无法满足企业用地需求，必然导致企业土地违法行为增加。企事业单位土地违法行为大致可分为两类：一类是企业未经政府允许违法占用土地，另一类是企业和地方政府合谋违法用地。两类企事业单位的土地违法都是为了降低成本、增加收益，这与企业性质紧密相关。村级集体土地违法的主要原因是村级集体经济基础薄弱、结构单一，收支严重不平衡，使得村级集体为发展经济而不惜选择任何手段。通过非法转让、出租集体土地用于非农建设，独自或与房地产开发企业联合开发建设所谓的小产权房;通过转让、出租房产形式非法连带转让、出租集体建设用地使用权;用集体农用地以非法入股、联营等形式办企业等，获取集体土地的租金。个人土地违法的主要原因是，随着我国城镇房价的快速上涨，城镇居民或者城乡结合部农民无法购买城镇商品房，刺激了个人到农村租房、私自建房或者购买“小产权房”，从而使个人土地违法行为难以禁止。

总体来看，由于我国土地违法存在着明显的制度影响因素，在巨大的土地利益诱惑下，四大土地违法主体都有土地违法行为动机。中央进一步强化对土地管理，加大对土地违法查处，四大主体在实施土地违法时，不仅仅考虑项目成本收益，还会兼顾土地违法风险，造成不同部门土地违法行为差异。为研究造成这些差异的原因，基于上述事实和理论分析，可以对不同部门土地违法涉案面积影响因素提出如下理论假设：

假说一（GDP）：我国经济增长主要是靠固定资产投资拉动，固定资产投资与土地的占用密不可分。GDP越高的省份，投资需求越强劲，因而对工业用地、商业用地等需求也越高。在当前中央严格保护农地非农化的情况下，城市建设用地供给有限，使获取土地使用权的竞争更加激烈，造成供需矛盾进一步加大，GDP越高的省份土地违法涉案面积可能越大。

假说二（财政赤字程度）：各级地方政府财政赤字程度越高，越有动力主导、合谋或者纵容土地违法行为，通过卖地增加财政收入，缓解短期内财政赤字程度。

假说三（土地出让价格）：土地出让价格越高，企业通过合法方式获得土地成本越高，同样使得企业违法用地收益越大，造成企业土地违法面积持续上升。

假说四（土地违法查处程度）：土地违法查处程度指当年土地违法结案面积占违法面积的比例，是中央政府与地方政府、地方政府与其他土地违法主体针对土地利益的博弈结果。当中央以地方官员查处土地违法是否有效作为晋升或者降职的标准之一时，地方政府就会加大对自身土地违法的约束，同时，加强对其他土地违法部门的监督和查处，地方土地部门在进行土地违法案件立案时考虑的主要是部门及官员的自身利益。所以，土地违法查处程度越大，土地违法的风险就越大，土地违法的面积会越小。

本研究的实证部分将这四个假设作为重要的解释变量引入模型，通过实证分析对假说进行验证。

四、模型与数据

基于以上理论分析，本文建立了如下计量经济模型，验证在制度约束下，多部门利益对土地违法的影响。

areait=c+αurbanizationit++βpgdpit

+δfinanceit+εlapriceit+φhoupriceit

+φpunishmentit+γsoilrentit+εit

上述模型中，因变量area代表土地违法涉案面积，自变量urbanization代表城市化率，pgdp代表人均GDP;finance代表财政赤字程度; laprice代表土地出让价格对数;houprice代表商品房价格;punishment代表土地违法查处程度; soilrent代表土地租金。在模型运算过程中变量需要取对数，用变量前ln来表示。c为常数项，ε表示误差项。

表1为相关变量说明列表。首先，因变量选择土地违法涉案面积而没有选择土地违法件数，是因为存在土地违法件数多，但可能每件违法涉案土地面积小的现象，不能真实反映出不同部门土地违法的严重程度，而土地违法涉案面积体现着土地违法达到的规模程度，更能反映不同部门对土地违法的影响程度。对解释变量选择主要是基于四大土地违法主体的各自利益，主要分为四大类：第一，在选择影响各级地方政府土地违法的自变量时，GDP、财政赤字程度，作为政府追求经济增长、实现政治晋升所进行土地违法的利益出发点;而土地违法查处程度是政府一边靠土地违法实现经济增长，又要合理保护土地，从而做出的两难选择。其中，财政赤字程度等于财政收入/财政支出，土地财政程度等于土地出让收入/财政收入，土地违法查处程度=土地违法结案面积/土地违法面积。第二，土地出让价格代表企事业单位土地违法的利益。第三，土地租金代表村级集体土地违法的利益。第四，商品房价格代表个人土地违法的利益。通过对自变量进行分类，可以更加准确地分析各主体的土地违法行为。

表1自变量与部门利益影响说明列表

变量类型变量简记变量内容和单位预期符号代表违法部门

被解释变量ln_area土地违法涉案面积（公顷）

解释变量

及

控制变量

urbanization城市化率（%）

ln_pgdpGDP+各级地方政府

finance财政赤字程度（%）+各级地方政府

ln_laprice土地出让价格（元/亩）+企事业单位

ln_houprice商品房价格（元/M2）+个人/企事业单位

punishment土地违法查处程度（%）-各级地方政府

ln_soilrent土地租金（元/亩）+村级集体

表1描述了主要变量，变量数据来源主要可以分为三大类：第一类涉及土地相关数据，如土地违法涉案面积、土地违法查处程度、土地出让单价、土地租金，来源于2006—2012年《中国国土资源年鉴》。第二类如GDP、财政赤字程度、城市化率等数据，来源于2006—2012年《中国统计年鉴》。第三类如商品房价格数据，来源于2006—2012年《中国房地产统计年鉴》。另外，受数据连续性和可得性限制，故选择2005—2011年做为研究期;同时，由于某些变量数据缺失，使得观测值小于217。各变量描述性统计情况见表2。

表2模型主要变量的描述性统计

变量观测值均值标准差最小值最大值

ln_area2141 249371 410310229 39050

urbanization2174816154525098930ln_pgdp2178861065521088

finance217503221296409509

ln_laprice217616081361872

ln_houprice217825055733983

punishment217648925351889936

ln_soilrent1531 5256216 01185600197 53910

五、模型结果估计与讨论

（一）基准模型

根据上述模型，得到固定效应总体回归结果，参照表3。回归结果显示：有三个变量与土地违法面积呈显著相关关系，但影响符号与预期存在偏差。第一，各省市GDP显著系数为正，与土地违法为正相关关系，与预期影响符合。说明在当前我国唯GDP增长论“英雄”，使得地方政府违法出让土地招商引资，对我国土地违法影响显著。第二，地方政府财政收支比显著系数为正，与土地违法为正相关关系，与预期影响符合。说明在当前我国地方政府财政收入过度依赖土地出让金情况下，当财政收不抵支时，地方政府都愿意出让土地，从而加剧了土地违法发生。第三，商品房价格显著系数为负，与土地违法为负相关关系，与预期影响相反。商品房价格越高的地区，土地资源越稀缺，土地出让金越高，地方政府越趋向于通过“招拍挂”出让土地，从而有助于减少土地违法。第四，土地出让单价、土地违法查处力度、土地租金三个变量对土地违法影响不显著，与原预期影响不符合。

表3土地违法相关因素的固定效应总体回归结果

自变量系数标准差zP值95%的置信区间

urbanization-0015 0016 -0940 0346 -0046 0016

ln_pgdp0801*** 0228 3510 0000 0354 1247

finance0027*0011 2540 0011 0006 0047

ln_laprice-0223 0153 -1460 0145 -0522 0077

ln_houprice-0920*** 0249 -3700 0000 -1407 -0432

punishment-0002 0003 -0580 0560 -0007 0004

ln_soilrent0044 0027 1670 0095 -0008 0096

c7592*** 1502 5050 0000 4648 10536

注： * 、** 和* ** 分别表示显著性水平为10%、5%和1%。

（二）地区差异

通过对我国不同地区土地违法相关影响因素分析，得出我国东、中、西部土地违法相关因素参数估计结果（见表4）。为清楚比较地区差异，把全国分为沿海地区和内陆地区，东部地区为沿海地区，“中部+西部”地区为内陆地区，将东部地区与“中部+西部”比较，同时又将东部与中部、西部比较，出于中部和东部和西部地域相连，东中部作为一个整体是否和西部有所差异的考虑，将东部和中部及东部和西部作为整体来进行回归分析。回归结果显示：东部与“中部+西部”比较中，东部就财政收支比与土地违法面积呈显著正相关关系，而“中部+西部”GDP、财政收支比、商品房价格、土地租金与土地违法呈显著相关关系，说明我国沿海地区与内陆地区土地违法相关因素差异较大。中部地区GDP成为影响土地违法的显著相关因素，而西部地区商品房价格与土地违法呈显著的负相关关系。从东中西每两个作为一个整体来回归的结果看，GDP和财政收支比均对土地违法面积有显著的正向影响，且对“中部+西部”的影响要大于东部与中部和西部作为整体的影响，由表4还可以看出GDP对西部的影响最大，对东部地区影响只有0605，且不显著，说明在经济相对不发达的地区，土地对四类主体利益影响较东部地区要大得多。

综上所述，我国不同地区影响土地违法的因素存在差异，东部沿海地区与内陆地区影响土地违法的因素差异很大，而东、中、西部地区影响土地违法的因素差异很小。

表4我国东、中、西部土地违法相关因素参数估计结果

解释变量

沿海内陆沿海和内陆交叉

东部中部西部中部+西部东部+中部东部+西部

urbanization-0036-0036-0001-0005-0034*-0008

ln_pgdp06050737*10230743*0567*0717*

finance0038*001000290040*0018*0032*

ln_laprice-0255-0641-0114-0256-0226-0108

ln_houprice-0535-0276-1841**-0914**-0432-1217***

punishment-00030001-0004-0002-0001-0003

ln_soilrent-00480090*00420093**0033-0013

c6897*7317***12049***7417***7294***9475***

注： * 、** 和* ** 分别表示显著性水平为10%、5%和1%。

（三）加入时间和地区的变量

通过将时间（year）和地区（district）变量加入到模型进行估计，得到影响我国土地违法的总体回归结果，见表5。回归结果显示：第一，各地方政府GDP与土地违法呈显著正相关关系，说明我国当前各地方政府仍然是追求GDP，从而导致土地违法行为屡禁不止。第二，商品房价格与土地违法呈显著负相关关系，说明随着商品房价格提高，使得城市商业住宅用地日益稀缺，国家对土地管理更加严格，有利于抑制土地违法行为发生。第三，时间变量与土地违法呈显著负相关关系，说明随时间推移，财政制度、官员晋升制度、土地征收制度、土地查收制度等一系列制度日趋完善，将有效遏制各主体土地违法行为，所以我国土地违法相关因素具有显著的时间效应。