浅议国家审计推动法治中国建设的构想

（广东省佛山市南海区审计局 广东佛山528200）

一、审计与法治的关系

国家审计通过审计财政、财务收支的真实、合法和效益，最终达到维护国家财政经济秩序、促进廉政建设、保障国民经济健康发展的目的。国家审计与法治建设密不可分，二者相互依存，相互促进。

（一）法治是现代国家审计制度的基础。一方面，国家审计是法治建设发展的产物，只有法治才能奠定国家审计的重要地位，宪法、审计法和审计法实施条例的颁布和实施，奠定了我国审计监督工作良好的法律基础。另一方面，法律法规是审计实施的“枪杆子”，要以法律法规作为衡量问题的标准和尺度，对查出的违法违纪行为在问题定性、处理处罚和移交移送时，严格依照国家法律、行政法规以及规章等规定进行定性，不可主观臆断。

（二）现代国家审计是法治的工具。依法审计是依法治国的具体实践，通过维护法治来实现制约和监督。法治的对象广泛，时间范围跨度较大，内容涵盖了财政、金融、投资、民生、资源环境、农业生态等各个领域，国家审计通过各种途径和形式对被审计单位经济活动的真实性、合法性和效益性进行有效评价，以达到权力制衡的目的，保证国家各项工作都能依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。

（三）法治是国家审计的目标。推进法治建设是我国国家审计的出发点和落脚点，促进现有法律体系的完善、依法行政是国家审计的宗旨。国家审计在维护和执行现有法律的前提下，揭露当下社会经济运行中存在的矛盾，从体制、机制上提出解决问题的办法。

二、国家审计发展面临的困难

国家审计作为国家经济运行的“免疫系统”，基于体制和机制等因素的影响，在实践中面临着多种困难，处境尴尬，体现在以下方面：

（一）国家审计的独立性难以保证。独立性是审计的灵魂和本质特征，《中华人民共和国宪法》赋予了国家审计独立性和权威性。然而，我国国家审计实行“双重领导”模式：审计署作为最高审计机关具有双重法律地位，它既是国务院的职能部门，又作为审计机关主管全国审计工作；地方各级审计机关在本级政府和上一级审计机关“双重”领导下，“官帽子”和“钱袋子”都被捏在地方政府手里，一些地方领导通过“打招呼”“递条子”，大大干扰了审计活动的独立性，使一些“毒瘤”隐藏于地方，审计效果亦大打折扣。这种行政型审计体制使得国家审计实质上成为了政府的内部审计。

（二）国家审计的监督职责与执法权力的赋予不匹配。目前，国家审计并不具有执法权，不具有直接制约审计对象的权力，需要依靠纪检、司法、组织人事部门的配合和跟进。每年审计署公布审计结果时，都会引起全国上下的高度关注，但是每次的审计结果仅仅只是一个开始，如何查处、是否问责、怎样整改等才是中心环节，而实际上审计结果的执行和运用困难重重，种种弊病“揭”而不“舍”，审计风暴最后不了了之。

（三）国家审计的“透明度”有待改善。2001年8月1日颁布的《审计机关公布审计结果准则》第五条规定：“审计机关向社会公布审计结果，必须经审计机关主要负责人批准；涉及重大事项的，应当报经本级人民政府同意。”由此可见，审计机关不具有审计结果公告权，必须报同级政府同意，而政府往往会从自身利益出发对审计报告进行筛选，是否向社会公布的决定因素也多半侧重于政府的利益而不是公众的利益，极大地削弱了公众对审计结果的信任度，影响了审计权威。

三、国家审计推动法治建设的构想

国家审计可以从体制、目标到审计结果的公告和运用等方面，从微观到宏观推进民主法治建设。

（一）以构建“立法型”国家审计体制为立足点，推动和完善法治建设。从总体上讲，我国现行审计体制是符合现阶段国情的，能够较好地保障审计机关独立行使审计监督权，但同时也应该看到，在实际工作中，由于一些地方党政领导干部行政意识不足，再加上其他一些客观原因，宪法和审计法的有些规定没有得到贯彻落实，使现行的审计体制迫切需要进行根本性变革。

可以借鉴国外先进经验，结合我国人口多、底子薄、地方发展不平衡的国情，逐步推进国家审计体制由 “行政型”向“立法型”过渡，使各级审计部门隶属于各级的人民代表大会，审计经费预算单独列入国家预算，省级以下审计机关实行垂直领导，市、县级审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，经费列入省级年度预算，系统管理、系统下拨。

随着社会主义市场经济的确立和社会主义民主法治建设进程的加快，我国现行审计体制由“行政型”模式转为“立法型”模式已成为必然。只有使国家审计彻底从国家行政职能中脱离出来，成为立法机关监督行政职能的手段，使人民代表大会能够真正深入内部了解政府的资金运作，为人民代表大会提供更客观的信息，才能推动全国人民代表大会及其常委会完善立法。

（二）以完善立法审计目标为切入点，推动和完善法治建设。《中华人民共和国审计法》强调审计机关必须“依法审计”，导致审计机关只关注审计事项的合法合规性，而没有关注法律自身是否健全。社会中许多违法违规问题，常常与立法缺陷存在一定的关系，不法分子往往以各种形式钻法律空子、投机倒把。如果国家健全了法治，违法现象将大大降低，进而改善经济秩序，营造法治和谐社会。首先，审计目标要由传统的“查错纠弊”向“完善体制机制”再向“完善立法”的高度转变，根据审计结果不断提出完善立法的意见和建议，逐步提升审计的“法治思维”。应该意识到，“扬汤止沸，不如釜底抽薪”，从根本上健全法律法规，并使法律体系与时俱进，才能保障“依法治国”基本方略的长久顺利推进。其次，审计机关的建议不应局限于对财政预算法律法规的完善，还可就税收管理、公共资源管理、社会保障、住房保障、医疗卫生、土地出让、节能减排、邮电通讯、交通运输和社区管理等领域的法律法规提出有针对性的建议，做到全方位、立体推进法律体系的自我完善，保障“依法治国”基本方略的整体性推进。

（三）以审计结果透明化为关键点，推动和完善法治建设。随着广大人民群众民主法治观念的不断加强，公众对政府提高公共信息的透明度提出了更为迫切的需求，对国家审计信息披露问题也越发关注。同时，审计机关作为政府的组成部门，本身也应按国家规定和民主法治的要求依法公开信息。

纵观国内外的审计结果公告制度，有许多先进的经验值得我们借鉴。美国赋予公众查阅审计报告的权利，而且必要时由国会参、众两院召开听众会，任何人均可参加；在法国，审计法院通过向新闻界发布审计结果和国家审计结果公告的形式，将审计结果公布于众，以便公众和社会舆论的再监督；德国联邦审计院将年度审计报告递交议会及联邦政府的同时，召开新闻发布会，由审计长将年度审计报告有关重点内容公布于众；在日本，会计检察院将审计报告提交国会，并抄报内阁和首相，或通过新闻机构公开发表等。

阳光是最好的防腐剂，只有切实提高国家审计透明度，保障公民的“知情权、参与权、表达权、监督权”，为人民群众的民主监督保驾护航，让审计发现的问题接受公众拷问、在舆论的监督下促进整改落实，才能强化权力监督与制约、完善民主法治建设。

（四）以加强审计处罚权和审计结果运用为落脚点，推动和完善法治建设。一是尽快完善立法，规范审计机关审计处罚权。现在的审计处理处罚中还存在着宽严不一、口径不明、处罚力度偏弱等现象，法律赋予的审计权限还有很大的完善空间。各级审计机关和审计人员应当不断增强依法审计的意识和能力，站在客观公正的立场上，严格遵照法定职权、程序和标准，运用好审计处理处罚权，实事求是，不偏不倚，最大限度地降低处理处罚的随意性，切实维护国家财经法律秩序和审计机关的权威。二是建立和完善审计结果整改落实联动协作机制。审计机关对权力的监督与制约，手段较为单一，处理处罚权力有限。因此，应建立由党委、政府领导牵头，纪检、监察、组织、人事、审计等部门主要领导参加的审计联席会议制度，明确各部门职责，协调工作，通报审计情况，研究解决审计重大问题的处理、整改、问责和人事任免等重要事项。一方面要积极配合有关部门查处大案要案，另一方面及时向司法机关和纪检监察部门移送违纪违法线索。构建审计结果整改落实联动协作机制，努力形成整体合力，才能提高监督与制约的效率和效果，推进法治建设。

（五）以加强审计队伍法治教育为加速器，推动和完善法治建设。要注重培养既懂法律又懂审计的复合型人才，以法律的严谨性贯彻于审计的全过程。一是组织审计人员自觉学习法律法规，并定期举办培训考试，充实审计从业人员法律知识，以法律为依托指导审计实践。二是审计人员要增强自觉守法的观念，“打铁还需自身硬”，做到有法必依、以身作则，用法律法规武装自己。三是审计人员要勇于担当“护法使者”，对违法违规、贪污腐败现象绝不姑息，坚定地用法律法规这把“宝剑”斩除违法犯罪的根源，为法治建设添砖加瓦。