跨界危机与预案协同

刘冰+彭宗超

1. 北京师范大学中国社会管理研究院，北京100875;

2. 清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地，北京100084

我国的雾霾天气已经发展成为大面积的城市群复合空气污染，表现出跨界危机的典型特征。跨界危机具有“地理区域导向”的演化机制，而当前的应急管理体系却是一种“行政区划导向”的制度安排，这是应对跨界危机的根本性矛盾。文章采用内容分析的方法对京津冀三地重污染天气应急预案进行比较研究，发现由各地分头制定的应急预案虽然较好地解决了辖区内不同职能部门的功能整合问题，但是普遍缺失跨越行政边界的协同机制设计。研究认为，受跨界危机影响的地区应在属地管理责任明确的前提下及时编制跨区域应急预案，重点加强区域之间的预案协同，在组织机构设计、预警级别和响应措施方面考虑区际衔接，使之成为一个兼具独立性和协同性的跨区域预案体系。

跨界危机;预案协同;雾霾天气;区域联动

D035.5;F205A006709

近年特别是2013年1月以来，我国的雾霾天气已经发展成为大面积、经常性的城市群复合空气污染。2013年12月214日，我国中东部地区发生重度雾霾事件，重污染天气从华北蔓延到东南沿海甚至是西南地区，影响我国将近一半的国土和人口，京津冀、长三角、珠三角尤为严重，陆续有25个省份、100多座大中城市不同程度出现雾霾天气。天津、河北、山东、江苏、安徽、河南、浙江、上海等多地空气质量指数达到六级严重污染级别①。可以清楚地看到，空气污染是一种典型的跨界危机（transboundary crisis）（Ansell， Boin and Keller 2010），危机影响跨越了时空界限，应对行动突破了行政部门的职能边界，“危机演化机制的跨界性”和“行政管理体系的分割性”是应对此类危机的内在矛盾，成为跨界治理的一项新课题。

京津冀地区既是空气污染的重灾区，也是探索跨界治理的先行者之一。2013年9月17日，环境保护部、发展改革委员会等6部委联合印发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，不仅对长期的污染治理制定了任务清单和时间节点，还对健全监测预警和应急体系做出了重要安排，成立了“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”，在国内率先为治理空气污染的区域联动机制提供了组织保障。特别引人注目的是，2014年初，实现京津冀协同发展已经上升为国家发展战略，京津冀地区将在交通一体化、大气治理、产业合作三方面实现突破。这预示着京津冀地区有望在突破行政区划、实现跨界治理方面拥有更大的政策创新空间。

雾霾天气中的应急行动准则是通过应急预案事先设计和规定下来的。2012年以来，京津冀地区为应对空气重污染事件先后编制了专项预案，是在短期内降低重污染天气负面影响的系统性操作方案。本文从理论上论述了重污染天气跨界危机的基本特征及其对公共治理的挑战，认为不同行政区域的预案协同是应对跨界危机的内在要求;采用内容分析（content analysis）的方法对比研究了京津冀三地现有的重污染天气应急预案，揭示了当前探索区域联动方面的进展及跨界治理的体制性障碍和技术性障碍;最后结合京津冀地区加速一体化的重大国家战略，提出了京津冀地区加强跨界治理的政策建议。

刘冰等：跨界危机与预案协同

一、 跨界危机：对跨区域协同的政治和管理挑战

跨界危机是新世纪以来全世界范围内公共危机发展的一个重要趋势，即危机产生的根源和/或影响跨越了时空边界和政策边界（Ansell， Boin and Keller 2010）。新世纪以来爆发的全球性或大范围的危机事件都具有高度的跨界性，如“9·11”恐怖袭击、疯牛病、“非典”和H1N1流感的大规模爆发、欧洲火山灰危机、英国石油公司漏油事件以及东日本大地震等，危机的影响范围不仅跨越了地理边界，而且在不同类型的突发事件之间相互转化，这就要求不同地区的政府、政府的不同部门、政府和社会中的其他部门之间进行有效的沟通和协调，这种突发事件链及其解决方案的相互依赖性深刻地挑战了传统的危机管理理论（Boin， 2009）。

1. 跨界危机对组织架构和指挥体系的挑战。 常态管理中，行政系统常常根据管理功能划分为不同的行政部门，各个部门各负其责，组织机构的设置及其功能边界具有较高程度的“确定性”。而公共危机的重要特点是具有高度的“不确定性”，这就在突发事件应对和组织架构之间形成了一对深刻矛盾（薛澜、刘冰，2013）。为构建危机情形下高效的跨组织协作关系，目前主要有两大对立学派：“干预主义”和“自由主义”。“干预主义”主张建立超越辖区权威结构的跨区域、跨部门的危机应对系统（汪伟全，2014; 谢宝剑、陈瑞莲，2014），而“自由主义”认为发挥组织的自行管理能力才是最行之有效的方法（Ansell， Boin and Keller，2010）。这两种方法的有效性在实践中都获得了一定的证据。如，美国洛杉矶地区的光化学污染事件、英国伦敦地区的空气污染在当时的条件下都是依靠高层次权威机构的综合协调得以解决的。而2003年在应对全球性的“SARS”危机时，世界卫生组织利用全球疫情预警和响应网络构建了管理、研发、各国政府、流行病专家等四种独特的响应网络（Michelson，2005; WHO，2003），世卫组织对这些网络的建立起到了倡议和推动的作用，但实际运行过程则较多地依赖自组织机制。

2. 跨界危机对凝聚共识与行动协同方面的挑战。 跨界危机的一个重要特征是正负外部效应分布的不均衡，一个突发公共事件对某些部门或地区来说是“危”，而对另一些部门或地区来说又可能孕育着“机”，一些总体上减缓危机后果的措施对某些参与者来说可能承担了过多的成本，正是这种复杂的利益纠葛造成了危机决策的深层次矛盾，也就构成了“集体行动的困境”。这种矛盾在常规的危机中也可能存在，只不过在跨界危机中，由于卷入的利益相关者众多，分属于不同层级、不同功能体系，利益的多元化表现得更为明显。价值观的差异直接导致了协同行动的障碍。

3. 跨界危机对行政文化和操作程序方面的挑战。 跨功能性危机很难管理，因为往往会涉及有着不同逻辑和操作规则的体系。当体系处于多个组织的管辖之下时，政治利益和职业规范往往会产生分歧。从总体上看，我国的行政管理体系表现为级别分明的科层体制及与此相适应的行政文化，但是不同地区、不同部门的管理机构在运行模式、决策程序和操作规范方面仍具有各自的特点，这是跨组织管理的基本特征。

二、 预案协同：应对跨界危机的前提条件

应急预案是由应急管理主体预先制定的紧急行动方案（钟开斌，2009），规定了应对突发事件的组织架构和程序规范，是世界各国在应急管理中普遍运用的政策工具。预案建设是各个领域开展应急管理工作的起点。在我国构建“一案三制”2003年，在成功抗击“非典”之后，我国从“应急预案、应急体制、应急机制、应急法制”等方面着手构建了新一代的国家应急管理体系，这个体系的核心框架就简称为“一案三制”。应急管理体系的过程中，预案的编制和管理始终处于先导性地位。2003年“SARS”以后，中国开始推行以“一案三制”为核心的综合应急管理体系，应急预案开始广泛应用于各类突发事件的应急管理，并形成了“横向到边，纵向到底”多达数百万件的应急预案体系，在提升我国应急管理体系的效率和能力方面发挥了重要作用。

应急预案在重污染天气应对中也发挥了基础性作用。按照《大气污染防治行动计划》2013年9月10日由国务院印发。的要求，“空气质量未达到规定标准的城市应制定和完善重污染天气应急预案并向社会公布”。2013年11月，环境保护部发布了《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》，此后不足半年的时间内，众多城市相继出台了应急预案。截至2014年4月，全国20个省区市和194个地级市已经编制实施了重污染天气应急预案《2014年9月17日：我国重污染天气应急体系初步建立》，http：//china.cnr.cn/ygxw/201409/t20140917_516451103.shtml，2014年9月25日访问。，我国重污染天气应急预案体系基本建立。各地的重污染天气应急预案中遵循环境保护部制定的《城市大气重污染应急预案编制指南》2013年5月6日由环境保护部发布。编制，一般包括以下主要内容：组织机构及其职责、监测与预警、应急响应和应急保障等。

重污染天气应急预案体系的建立推动了应急行动的规范化。但是当前的应急预案是由环境保护部牵头、由各地政府编制的专项应急预案，在应对跨部门、跨地区的大气污染问题中暴露出先天性不足。2013年12月22日19点32分，天津市环保局通过微博发布启动III级（黄色）重污染天气预警的消息，通知立即采取III级预警响应，其中强制性措施有车辆限行等。但随即天津市交管局否认了进行限行的要求。2014年3月，北京市出现长时间雾霾天，某中学校长决定初中部停课一天，随后被海淀区教委叫停。这些例子说明现有的重污染天气预案体系与其他预案的协同和衔接问题尚未得到充分重视，预案协同的缺失在应对跨界危机中将造成严重影响。地区之间的预案协同存在更大的问题。从近几次重污染天气的响应行动来看，受雾霾影响的地区启动的预警级别、响应措施的执行力度有很大差异。在2014年10月811日京津冀持续雾霾事件中，环保部对京津冀地区启动了应急预案的北京、天津、石家庄、廊坊、保定等8个城市展开检查，结果发现企业限产、车辆限行等应急措施均未执行到位，主要原因在于限产限行执法手段偏软，基本以倡导减排和车辆劝返为主，并没有严格的处罚权。在一些经济发展相对落后的地区，“唯GDP论”仍然是根深蒂固的行政思维，环保部门退居边缘地位，不仅难以协调重污染天气的应急行动，更难扮演强有力的监管角色。预案协同并不是要求各地预案都整齐划一，由于各地的空气污染程度、污染源都有所不同，应急响应措施应该具有地方针对性。但是由于空气污染具有跨界性质，在需要跨界响应的领域，各地的应急预案应该为响应措施制定相互衔接的行动框架。

预案协同是应急管理的一个内生性科学问题。绝大部分的应急管理都会遇到预案脱节、衔接困难的问题，预案协同是在实践中不断磨合的过程。美国的应急预案体系的建立和完善就是一个动态演化的过程。“9·11”事件之前，美国应急管理的主要依据是作为基本法的《联邦应急预案》（FRP， Federal Response Plan）。“9·11”事件之后，美国联邦应急预案升级为《国家应急预案》（NRP， National Response Plan），合并了此前的FRP和其他以联邦政府名义发布的专项预案，体现了整合式应急响应理念;2005年“卡特里娜飓风”之后，美国于2008年发布《国家应急框架》（NRF， National Response Framework），该框架将应急管理的主体从各级政府机构扩大到非政府组织、私人企业等（钟开斌，2012）。美国的预案体系的调整升级过程体现了“预案协同”的总体思路，旨在提升各级政府部门、各类组织协调一致地处理突发事件的能力。

三、 京津冀地区重污染天气应急预案对比分析

京津冀地区近年来成为空气污染的重灾区，区域性雾霾事件的频发倒逼京津冀地区加快建立区域联动机制。京津冀地区包括北京、天津两个直辖市和河北省，在行政建制、经济社会发展水平方面存在很大差异。河北省的辖区面积为18.88万平方公里，将近北京、天津两市面积的7倍，但从人均可支配的收入来看，河北省约为北京市的二分之一。各地的空气污染源存在差异，北京作为中国首都和国际化城市，第三产业的比重占77.9%，但机动车保有量位居全国之首，截至2014年6月已达550万辆，天津、河北两地第二产业约占当地经济总量的一半。钢铁、水泥、电力、玻璃生产是河北省的主要工业领域，四大行业占全省工业排污六成以上。环境科学家分析了大气污染物的成分，其中北京大气污染物中氮含量较高，说明污染主要是汽车尾气造成的，而河北大气污染物中硫含量较高，说明其污染主要是由重工业燃煤造成的《京津冀大气污染物成分探秘》， http：//news.xinhuanet.com/politics/201403/02/c_119568792.htm，2014年3月2日，访问日期：2015年3月23日。，这也提示各个地区在大气治理和应急措施中的侧重点应有所不同。2013年，京、津、冀三地的空气质量优良率分别是48.2%、47.9%、353%（见表1），在全国处于较低水平。

在应急管理方面，京津冀三地在2006年均发布了当地的突发公共事件总体应急预案，京、津两地还成立了应急管理委员会作为当地应急管理工作的最高领导机构。京津冀地区加快大气污染区域治理的一个宏观背景是京津冀一体化在2014年初已经上升为国家战略，在国家层

表1京津冀地区各辖区概况（2014年）

北京市天津市河北省

辖区面积

（平方公里）16，410.5411，760188，800

行政区划14区2县13区3县11个地级市

常住人口

（万人）2，151.61，516.817，383.75

地区生产总值（亿元）21，330.815，722.4729，421.2

城镇居民人均

可支配收入（元）43，91031，506*24，141

三次产业比例0.7：21.4

：77.91.3：49.4

：49.311.7：51.1

：37.2

机动车保有量（辆）5，506，3122，838，17716，152，533

环境空气质量

优良率（%）**48.247.935.3

资料来源：北京市、天津市、河北省2014年国民经济和社会发展统计公报。

注：*天津市数据为：城镇常住居民人均可支配收入;**环境空气质量优良率为各地空气质量达标天数占全年的百分比，由作者根据新闻资料整理，三地均为2013年数据。

面成立了“京津冀协同发展领导小组”，由国务院副总理担任组长，是一个高规格、高权威的跨区域协调机构。京津冀一体化发展战略必将加强各地政府之间的密切合作，区域联动的应急响应机制将进一步完善。

为应对日益频发的雾霾天气，京津冀三地在2012年10月至2014年2月间先后出台了各地的重污染天气应急预案北京市曾在2012年12月印发《北京市空气重污染日应急方案（暂行）》，经过一年的实践，在2013年10月修订为《北京市空气重污染应急预案（试行）》。。作为紧急行动方案的应急预案至少要在“组织机构”和“操作规范”方面做出十分明确的规定，前者解决了“由谁响应”

的问题，后者解决了“如何响应”的问题，响应主体和应对行动的有机结合构成了预案的核心内容。表2梳理了京津冀三地重污染天气应急预案在“组织机构”和“操作规范”方面的异同。

表2京津冀重污染天气应急预案的主要差异

北京市天津市河北省

预案名称北京市空气重污染应急预案（试行）*天津市重污染天气应急预案河北省重污染天气应急预案

发布时间2013年10月21日2014年5月30日2014年2月10日

应急

指挥部总指挥：分管应急工作的副市长（常务副市长）

副总指挥：分管环保工作的副市长和副秘书长

办公室主任：市环保局局长总指挥：分管环保工作的副市长

副总指挥：分管副秘书长和市环保局局长指挥长：省长

副指挥长：分管环境保护工作的副省长

预警分级蓝、黄、橙、红四级分类体系，但分类标准和响应措施存在很大差异（见表3）

区域联动尚未专门涉及跨省区的联动机制

河北省预案设置“污染控制区”，实现了省内的区域联动

资料来源：《北京市空气重污染应急预案（试行）》、《天津市重污染天气应急预案》、《河北省重污染天气应急预案》。

注：*该预案是在2012年10月北京市政府制定实施的《北京市空气重污染日应急方案（暂行）》基础上修改完善而成。

在组织机构上，京津冀三地都成立了重污染天气“应急指挥部”，成员单位构成大致相同，但指挥长的行政级别迥异。“应急指挥部”是许多国家在应急管理实践中摸索出来的一条重要经验，在我国抗击非典、抗震救灾等重大突发事件的应对中也发挥了重要作用（胡颖廉，2012）。这种机构的设置根据不同灾种的特征，将相关的行政管理部门整合进一个“统一指挥”的行动指挥部，通过在特定情形下的部门组合、凝聚和授权，临时性地改变了行政组织的固有边界和常规的协调机制，在很大程度上回应了危机管理中“组织体系的确定性”与“突发事件的不确定性”之间的根本性矛盾，较好地实现了“虚实结合”和“平战结合”，有效地解决了部门分割、各自为政的碎片化行动困境，是实现“统一指挥，反应灵敏”的组织基础。应急指挥部也作为一个基本的组织机构引入到重污染天气的应急中来。如北京市的“空气重污染应急指挥部”是在市应急委领导下的17个专项指挥部之一，由市环保局担任主要的办事机构，相关部门包括交通管理局、气象局、卫生局、教委、住建委、市政市容委等。天津市和河北省的重污染天气专项指挥部在办事机构、部门组成上与北京市的指挥部大致相同。

但值得特别注意的是，京津冀三地专项指挥部中指挥长的行政级别上存在明显差异（见表2）。北京市“空气重污染应急指挥部”的总指挥由分管应急工作的副市长（为常务副市长），分管环保工作的副市长和市政府副秘书长担任副总指挥。天津市重污染天气应急指挥部的总指挥由分管环保工作的副市长担任，副总指挥则由分管副秘书长和市环保局局长担任。作为省级地方政府的河北省在辖区面积、行政建制和科层体系方面与直辖市有很大不同，这种差异也体现在应急管理机构的设置上。河北省重污染天气应急指挥部由省长担任指挥长，由分管环保工作的副省长担任副指挥长。这种做法不仅与北京、天津有所不同，而且从全国范围来看也属于领导干部的“高规格配置”，其他大部分省区的常规做法是由分管环保工作的副省长作为应对重污染天气的最高责任人。河北省直接由地方政府“一把手”亲自挂帅重污染天气应急与河北省的空气污染程度有密切关系，在后面的分析中，我们还可以看到，河北省在辖区内部为打破地市界线以应对跨界危机事实上做出了重要的尝试，这种跨界治理也正是以强有力的组织指挥机构为保障的。在京、津两地的应急管理体系中，应急管理工作的最高领导机构是“应急管理委员会”（简称“应急委”），各个专项指挥部都受到应急委的统一领导，在大部分情况下，各种专项应急工作被视为是总体应急管理中的一个局部性工作，也就是说，如果重污染天气的应对涉及全市性的响应行动，那么指挥部就需要借助应急委来实现更高层次的综合协调。而河北省并未成立应急委，省政府就是应急管理工作的最高领导机构，由省长担任指挥长的重污染天气应急指挥部可以对跨部门、跨地市的协调响应做出统筹安排并直接发布指令。可见，不同的组织架构背后的应急响应程序是有差别的。反映了不同的组织权威。

为何指挥长的行政级别在应急管理中如此重要？这是由于在我国当前以科层制为主体的行政管理体系以及与此相对应的行政文化中，行政级别决定了应急响应中的资源动员范围、行动协调的有效性和应急指令的权威性。官员的行政级别在府际沟通和协调中不仅具有重要的象征意义，还实质性地决定了公共管理者和相关政策制定者的行政权限和决策范围。因此，从组织机构上看，京津冀三地之间难以通过各自的专项指挥部实现应急响应行动的无缝对接，因为其应急沟通易于回到常态府际沟通程序中去，各部门依托常态机制在各自的传统职能中沟通如京津冀三地环境监测中心的会商制度，以及应急办系统的应急联席会议制度等。，无法对应急响应的整体行动方案进行及时沟通和快速决策。

表3京津冀重污染天气预警分级及其响应措施对比分析

蓝色黄色橙色红色

分级指标

京1天，201～3001天，301～500

或持续3天，201～300持续3天交替出现重度污染（201～300）或严重污染（301～500）持续3天，≥300

津连续2天，>200

或1天，>300连续3天，>200连续3天，300～5001天，≥500

冀*1日，200～500连续3日，>200连续3日，300～5001日以上，≥500

预警发布京经市空气重污染应急指挥部办公室同意进行提示由市空气重污染应急指挥部办公室批准并组织发布由市空气重污染应急指挥部总指挥批准，由指挥部办公室负责组织发布由市应急委主任批准，由市应急办负责组织发布

津经应急指挥部办公室批准后向社会进行提示经分管环境保护工作的副市长批准经市人民政府主要领导批准，预警信息以市人民政府名义发布

冀城市预警：由各设区市重污染天气应急指挥机构组织发布本市的预警信息

区域预警：省重污染天气应急指挥部办公室通知区域内设区市重污染天气应急指挥机构，由各设区市重污染天气应急指挥机构组织发布本市的预警信息

全省预警：由省重污染天气应急指挥部指挥长或副指挥长批准后发布全省预警信息

应急措施京健康防护提醒

建议性污染减排措施健康防护提醒

强制性污染减排：控制扬尘健康防护提醒

强制性污染减排：“限产”、“停工”、“禁放”、“禁烧”健康防护提醒

强制性污染减排：橙色预警基础上增加“限行”、停课

津建议性和健康防护措施强制性措施：限产（减排20%）、停产、清扫等

建议性和健康防护措施限产（减排30%）、停产、清扫等停产、停课、限行

冀健康提示;倡导减排停产、限产（减排20%）;主城区黄标车、无标车等限行;控制扬尘;“禁放”、“禁烧”停产或限产（减排30%）停产或限产（减排30%）、停课、限行

资料来源：《北京市空气重污染应急预案（试行）》、《天津市重污染天气应急预案》、《河北省重污染天气应急预案》。

注：*此处为“城市预警”的分级标准。

在操作规范方面，我国的应急管理遵循“分类管理，分级响应”的基本原则，因此预警分级是进行规范化响应的前提。总的来看，京津冀三地的预警分级都采用了公众熟知的蓝色、黄色、橙色和红色四级体系，但分类标准、发布程序和响应措施存在很大差异。

预警分级体系综合考虑了“空气污染程度”和“持续时间”两个指标。“空气污染程度”是以“空气污染指数（Air Quality Index， AQI）”来衡量的，根据《环境空气质量指数技术规定（试行）》，AQI为201～300，空气质量级别为五级（重度污染），AQI大于300，空气质量级别为六级（严重污染），这个分级指标成为雾霾预警分级的基础性技术指标。“持续时间”是预测雾霾持续的天数。采用二维指标综合判定的方法产生了多种不同的组合情形，比如“重污染+短时间”和“轻污染+长时间”的情形可能对人类健康产生相同程度的危害，在理论上应采取相同程度的分级和响应措施。事实上，不同的地区也的确采取了不同的组合形式来界定预警级别的界线。以红色预警为例，北京采用的指标是“严重污染+长时间”，具体的分级标准为“预测未来持续3天出现严重污染（即AQI≥300）”，而天津和河北的城市预警则采用了“极重污染+短时间”的标准，天津市的红色预警条件为“经预测，将发生1天（含）以上AQI≥500，空气质量为极重污染”，河北省的城市红色预警条件是“经预测，某一设区市将发生1日以上AQI≥500时，发布该市红色（I级）预警。”预警标准的选择在很大程度上受到技术能力的限制。北京市的预报能力达到能提前72小时，河北省受硬件设施的限制，目前只能比较准确地预测未来24小时的大气污染情况，而天津市从2014年初才开始发布PM2.5数据，累积数据不满一年，尚不具备准确预测空气质量的条件《红色预警一次未发，雾霾预警到底准不准？》， http：//news.xinhuanet.com/mrdx/201410/12/c_133709689.htm，2014年10月12日，访问日期：2014年12月13日。。但是这种预警级别在划分指标上存在差异，会使得在地理上紧邻的地区启动完全不同级别的预警，而此时的空气污染程度可能在较大的区域范围内是一致的，仅仅由于行政管理系统的不同而进行了不同级别的响应。可见，在“分级响应”这一基本操作规则下，预警分级的判定标准对跨区域协同响应应该具有基础性的意义。

进一步来看，京津冀三地的预警发布程序也各不相同，前面提到过，这是由于各地的应急管理组织架构和指挥体系存在差异。北京和天津两地成立了应急管理委员会，并作为应急管理工作的最高领导机构，一般由地方政府的正职领导人担任，整合了党政军等系统的力量，保障了权威高效的决策和协调能力，各个专项指挥部都受到应急管理委员会的领导。北京市的红色预警响应措施需要全市多部门的协调配合，因此预警发布必须得到市应急委主任批准。天津橙色及以上级别的预警需要由市政府主要领导批准。而河北省的情况稍有不同，河北省没有成立应急管理委员会，省长为重大突发公共事件的最高责任人，代表着全省范围紧急动员和协调的最高权威，由于省长直接担任的重污染天气应急指挥部的指挥长，因此专项指挥部的指挥长或副指挥长批准后可以发布全省预警信息。

从响应措施来看，随着响应级别的升高，响应措施由建议性或倡导性的健康防护措施逐步提升为控制扬尘、限产、减排，直至红色预警下的停产、停课、限行等强制性措施。在所有重污染天气的响应措施中，利益最为复杂的就是限产减排措施，这是经济发展和环境保护两大冲突性目标之间对抗矛盾的集中体现，并引发利益相关方的强烈争议。由于这种措施具有较大的社会成本，因此政府在做出红色预警决策的时候异常谨慎。自京津冀三地应急预案实施以来，尽管有个别时段达到预案规定的红色预警条件，但是尚未启动红色预警。

限产的响应措施在河北省的预案中规定得最为严厉，而事实上河北省执行限产或停产措施的压力也最大，这是由当地的产业结构特征所决定的。河北省从黄色（III级）预警级别开始出现限产规定，要求通过限产减排措施“确保本地二氧化硫、烟（粉）尘、氮氧化物在日常排放基础上最低减排20%”，在橙色和红色预警中减排指标提高到30%。事实证明，这种严厉的限产措施在操作中难以执行。重污染企业的行为逻辑中蕴含着对经济利益的“理性计算”，在缺乏合理的利益补偿机制的背景下，限产措施必定存在执行困难，因此，应急预案应该根据各地的产业结构、主要污染来源、重污染企业的承受能力等情况制定切实可行的限产目标，并辅之相应的补偿条款。

四、 结语

预案协同在应对跨界危机的过程中所起到的作用尤为重要。本文通过对京津冀三地重污染天气应急预案的对比分析，发现由各地分别制定的应急预案虽然较好地解决了辖区内不同职能部门的功能整合问题，但是普遍缺失跨越行政边界的协同机制设计，各地应急预案在组织机构和操作规范方面的基础性差异造成各地响应行动的级别和执行力度的差异。跨界危机具有“地理区域导向”的演化机制，当前的应急管理体系是一种“行政区划导向”的制度安排，这种矛盾是应对跨界危机的根本性矛盾。

为有效应对跨界危机，必须在属地管理责任明确的前提下，重点加强区域之间的预案协同，依托常态下的府际关系构建危机情景下的高效协调机制，在组织机构设计、预警级别和响应措施方面考虑区际衔接，使之成为一个兼具独立性和协同性的跨区域预案体系，或者在京津冀一体化战略的总体布局下制定一个区域一体化的应急预案，在应对跨界空气污染中快速打破区划限制，依据跨界危机的内在演化机理制定相应的应急行动方案。

我国在多次成功举办大型活动的过程中摸索了一套在重点时期综合治理空气污染的有效措施，这些措施在最近举办的APEC会议期间再次发挥了重要作用。为保证APEC会议期间北京市的空气治理，我国在2013年10月成立了跨区域、跨部门的空气污染治理协调机构，即“京津冀及周边地区大气污染防治工作小组”“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”成立于2013年10月，成员单位包括：北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、山东省、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、环境保护部、住房城乡建设部、中国气象局、国家能源局。协作小组办公室设在北京市环境保护局，办公室主任由北京市一名副市长和环境保护部一名副部长共同担任。（简称“工作小组”），不仅为京津冀地区的大气污染联防联控奠定了组织基础，而且在区际协调、预警会商、联合执法等领域实施了相对统一的执行规则，使各地的减排行动形成合力。在重大政治任务的要求下，空气污染治理措施常常具有非常规、强制性的特点，在日常管理中常常难以实施。因此，应借助“工作小组”的工作机制，将保障APEC会议期间空气质量的成功经验转化为日常管理原则，综合考虑各地的经济发展水平和监测预警能力，及时修订完善重污染天气应急预案，尽快统一预案中的分级预警和响应标准，并逐步将协同行动逐步扩展到北六省市（另含内蒙古、山西和山东），建立更大范围的区域合作以应付日益蔓延的跨界危机。

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