新常态下加强科研院所科研项目审计监督的思考

（黑龙江省鼎昌工程有限责任公司 黑龙江哈尔滨150001）

随着国家鼓励科技创新战略的实施，科研项目投资逐年增加，国家对科研项目的管理也不断加强，以强化顶层设计，打破条块分割，改革管理体制的方式，对科技资源的进行统筹规划，建立公开统一的国家科技管理平台。科研院所作为我国科技创新的主要力量，有效地发挥审计监督职能，有利于在新形势下解决科研项目管理存在的突出问题，有利于实现资金的使用效益，发挥科研项目在提高社会生产力、增强综合国力、提升国际竞争力和保障国家安全中的战略支撑作用，进而推动以科技创新为核心的全面创新。

一、加强科研项目审计监督的必要性

（一）科技事业发展的需求

近年来，我国提出了科技创新发展战略，把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，科研事业正处在一个新的历史发展阶段。新时期、新形势、新任务赋予科技创新重大历史责任，2013年我国研究与试验发展（R＆D）经费支出达到11 906亿元，其中科研院所研发支出占24%以上。全社会研发支出占GDP的比重也不断上升，2013年达到2.09%。科研投入持续大幅度增长，但科研经费的管理和使用问题也随之而来，挪用、甚至贪污科研经费等相关报道也层出不穷。因此，加强科研经费审计，事关我国科技事业发展的全局，对构建科研项目和科研资金管理体系，具有重要意义。

（二）科研项目规范管理的需求

随着财政科研项目投资的规模不断扩大，科研院所的科研业务也日趋复杂，各科研院所面对更加纵横交错、错中复杂的财务管理局面，管理人员不可能事必躬亲地直接控制各环节及有关的经济活动，财务人员也不可能及时了解科研经费的每一笔支出。要全面掌握科研院所是否认真履行其承担的经济责任，是否有违法违纪、营私舞弊、贪污盗窃、损失浪费以及管理中的问题，所反映的财务收支及其经济活动是否合法、合规、合理、有效，是否按既定的目标、方针、政策、制度编制预算等，要求我们必须以财经法规和科研管理相关制度规定为评价依据，加强审计监督，对科研院所的财务收支及其经济活动进行检查和评价，衡量和确定其会计资料及其他资料是否正确、真实，以促进科研项目管理的进一步完善，提高项目的经济效益和社会效益。

（三）科研项目审计监督现状的需求

目前，各个科研院所都十分重视科研经费的总规模，把科研经费的规模视为科研能力的重要衡量指标。但对于已获得的科研经费的管理，却重视不够，存在“重争取、轻管理”的现象。这种观念上的误区给科研院所科研项目的审计工作带来很大的困难。一是科研项目一般都由项目负责人、科研带头人支配资金，对于一些不合理的科研经费支出，尽管审计提出了不同意见，但有些科研人员仍坚持己见，内部审计部门考虑到大局及事业的发展，有时也只能妥协。二是审计部门在科研项目结题时才介入，但由于介入过晚，有时在结题审计中发现个别费用细项超支，应在审计报告中提及，但又担心会导致科研项目无法结题或影响后续争取科研课题，最终只好避而不提，无法真正有效发挥审计的监督作用。三是审前准备不足，审计实施方案缺乏针对性，严重制约审计效果。四是审计人员更多来自于财会队伍，优点是对会计账套熟悉，缺点是更加注重财务资料，对实际效果审计不足，注重资金使用环节审计，对其他环节审计不足，局限于发现基础性的问题或表面性的账面反映出的问题，而不容易拓宽思路找出重点、重大问题。

（四）反腐倡廉的需求

反对腐败、建设廉洁政治，是我们党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。加强审计监督检查，发挥审计监督的免疫系统职责，是严肃党的纪律特别是政治纪律，落实中央“八项规定”精神的有效措施。反腐倡廉要求内部审计必须紧紧围绕重大项目、重点环节和大额资金使用等内容开展监督，重点审计“三公”经费使用情况、预算执行情况、财务核算情况，以发现违规的蛛丝马迹，使违规行为，违反党风廉政的行为无所遁形，并倒逼科研院所的制度完善，管理规范，做到防微杜渐，构建从上到下不敢腐、不能腐的氛围。

二、科研项目审计监督面临的困境

（一）经费来源渠道多样，审计标准难确定

科研院所科研经费的资金来源一般由三部分构成，一部分是国家专项财政资金的支持，一部分是企业的赞助，一部分是科研单位自筹。科研院所向国家各类型的科研基金项目申请课题经费。虽然都为科研项目提供资金支持，但是性质却不同。国家的财政支持更加注重科技创新，企业的资助一般要求科研院所以科研成果作为回馈，从而产生效益。不同的经费来源，除国家的财政资金有明确的科研项目管理制度外，企业和单位自筹并没有规范的管理制度。并且，对不同来源的资金区分并不清晰，没有分别核算管理，由于科研部门和财务部门缺乏沟通，从而导致科研项目无法明确适用的管理制度，评价使用效益。

（二）科研预算编制不科学，审计依据不充分

一是有些科研人员为增加后期报销额度，在预算编制时往往会过于浮夸，不符合实际。二是由于节约意识淡漠，在预算实际执行过程中，不少科研人员也不按预算开展支出活动，致使项目结题时，经费支出同预算差额较大。三是科研项目的成果仅仅是对已经成熟的课题的简单利用，这也无疑是对科研经费的浪费。四是编制项目预算时对资金的用途不进行细化，经费的使用范围不进行严格的审核，致使项目资金使用存在很大的弹性，给营私舞弊者以可乘之机。科研项目预算的准确性及执行刚性，直接关系到经费获取的合理性，实际用款的真实性，科研预算编制不科学，审计人员就无法依据项目预算进行审计。

（三）乱支滥用更加隐秘，审计难度加大

按照《科学事业单位会计准则》的规定，科研项目资金要按项目和支出科目独立核算，但实际工作中仍存在各种违规行为：一是部分科研经费的使用者为躲避监督检查，挖空心思通过虚开发票或用与科研无关的发票报销等方式，套取科研经费，甚至占为己有；二是部分科研人员在同时负责多项经费时，相互垫资串用；三是大多数科研院所的科研项目和其他企业或其他院所合作，项目资金拨付给合作单位，相互配合，在合作单位报销一些不合理支出。四是用科研项目经费购买一些电脑、仪器等硬件设施，虽然记入固定资产账，但却被一些科研人员长期私自占有，都造成了科研经费的浪费，资产的流失。审计工作如果仅仅依据财务数据，无法发现项目中存在的问题，以上情况在一定程度上增加了审计的难度。

（四）未建立科研经费的绩效评价体系，审计评价职能难以发挥

审计评价职能是监督职能的有效补充，可以更好地发挥审计的免疫功效，促进事业的发展壮大。国家科研项目管理规定明确科研项目经费应独立核算、专款专用、注重绩效。科研经费评价就是通过审核检查，评定被审计单位的计划、预算、决策、方案是否先进可行，经济活动是否按照既定的决策和目标进行，经济效益的高低优劣，以及内部控制制度是否健全、有效等，从而有针对性地提出意见和建议，以促进单位改善管理，提高经济效益。现阶段，由于对科研项目缺乏绩效考评，有部分项目不能以项目的实际应用价值为出发点，不能将研究所得和经济效益联系起来，不重视研究所得转化为实际可操作的经济利益，科研成果无推广价值，审计评价也无从谈起。

三、进一步加强科研项目审计监督的思考

（一）强化项目预算审计，进一步规范资金使用行为

科研项目经费预算作为科研经费审计不可或缺的重要依据，要提高项目预算的硬约束力，铲除科研经费滥用现象滋生的土壤。因为项目负责人在科研课题申请之时就将所有费用，包括人员费用、差旅费、学术交流费用等细项全部编入科研项目经费预算，经过审核批准后，按预算执行。审计过程中对于严重违规违法问题要“零容忍”，对违规行为除给予通报批评，还可以暂停项目拨款、终止项目执行、追回已拨项目资金、取消项目承担者一定期限内申报资格等处罚，并向社会公开。

（二）建立审计联席会议制度，形成监管合力

为形成监管合力，达到交流情况，相互配合，资源共享，优势互补，协同作战的目的，应建立由与审计有关的上游、平行职能部门联系和组合到一起的、跨部门、跨行业协作的审计联席会议制度。一般科研单位可设立审计部门与组织、纪检监察、人事、科技等部门组成的审计联席会议，可以对项目承担单位反腐协作、预防职务犯罪，并按规定开展信息公开，接受监督，调动广大科研人员的积极性，让资金在阳光下运行。联席会议可以依据国家层面科研经费管理的具体细则，根据自身的实际状况，将立项情况、主要研究人员、资金使用情况、大型仪器设备购置以及项目研究成果等情况进行内部公开，接受内部监督。

（三）健全科研项目审计制度，开展全过程、全内容审计

建立完善的科研经费审计制度，是科研院所健全自我监控、自我约束机制、保障所有者权益的手段，是管理制度的重要组成部分。内部审计部门应直接对科研院所高层负责，独立于科研院所其他管理部门，具有很大的独立性和权威性，而且必须通过正式章程加以确认。事前、事中、事后审计就是审计服务于管理的具体体现。从工程项目立项、概预算审计、对科研项目的全过程跟踪审计、对预算指标、招投标、经济合同等在制定阶段的参与，都是在发挥内审参与管理的作用。将审计端口前移，在经费预算编制、项目经费使用及核算阶段及早介入，实行事前控制和事中控制，改变事后控制中对发现的违规现象难以补救的被动局面，形成对科研项目的全过程、全内容审计。

（四）加强对高素质的科研审计人才培养，提高审计工作水平

随着科研事业的迅猛发展以及政府职能的转变，科研项目的管理模式发生很大的改变，这些变化给传统的科研经费管理方式带来极大的挑战，审计部门的职责更加宽泛，任务也更加艰巨复杂。科研项目的科研课题种类繁多，专业性极强，科研经费的使用进度、开支范围因科研项目的不同而各不相同，而随着科研进程的变化而变化，课题间的差异非常大，审计部门迫切需要具有相当的专业知识，综合素质高、具有开拓精神的新型审计人才，以履行好审计工作的神圣使命。高素质的审计人才也是改进科研经费审计的前提和出发点，是健全科研项目审计制度，规范科研项目审计的方法、程序，明确科研项目管理中各责任主体的职责和权限的有力保障。培养高素质复合型的审计人才，是提高审计工作水平、夯实科研项目审计基础的重要举措。