高校财务治理视角下的财务风险演化研究

（肇庆学院 广东肇庆526061）

近年来，高校除了原有管理模式下的财务不规范、资产流失、资源浪费等问题外，贪污腐败等职务犯罪案件也频发于各大业务领域，尤其是财务相关范围成为高发领域。为此，在当前高校治理体系和治理能力现代化建设的背景下，高校财务管理模式必须从管理型向治理型转变。分析和把握财务治理视角下的风险成因和演化，已经成为高校财务管理转型和风险防控的关键。

一、高校财务治理视角下的财务风险成因

（一）高校外部治理结构先天缺陷，导致财务治理的基础不实。长期以来，我国高等教育系统实施自上而下的科层制运行模式。在这种制度安排下，高校与政府以及高校内部形成了以单一行政配置机制为主的运行机制。高校在行政关系上从属于政府，二者地位不对等。在这样的先天隶属关系下，高校的外部治理变成单一、单向的行政管理、行政监督，同时还存在着业务主管部门与专项监管部门之间的职责冲突与协调不力。高校没有办学自主权，政府管理越位、监督不到位等问题，使得财务治理缺乏坚实的基础。

（二）高校内部治理结构后天不足，导致财务治理的功能有限。从美国的经验看，董事会充当了社会与大学之间矛盾的“缓冲器”。但是，从我国少数公立高校董事会的实践看，董事会的设立并没有起到改善高校治理结构的作用，这使得我国以董事会为依托的高校内部治理结构存在先天缺陷。而且大多数高校的内部治理结构由政治权力、行政权力、学术权力和自治权力四大权力构成，四大权力的权责配置不清晰、协调不利、冲突越界等问题依然突出。尽管我国已有几十所高校颁布相应的《章程》，但上述问题依然没有得到有效的明确和解决。高校内部治理结构的后天不足，导致财务治理无法有效嵌入其中，发挥其应有的功能和作用。

（三）高校内部治理要素的碎片化，导致财务治理的主体缺失。当前，我国公办高校具有典型的科层制组织结构，官本位盛行，导致高校内部治理存在不同程度和不同形式的碎片化，如治理目标的碎片化、治理主体的碎片化、治理机制的碎片化，其中核心问题就是治理主体的碎片化。高校内部治理的碎片化，使得学术权力和自治权力的主体 （教师、学生）缺失，无法发挥财务治理在高校运作过程中的监督作用。

（四）高校内部治理层级的分化，导致财务治理的效用异化。现行高校治理内部层级中并行着两条分化线，导致财务治理效用异化：一为纵向层面的校院、院系两级甚至三级分化，具备较高独立权的各院系更多地追求本部门利益最大化；二为横向层面的职能部门分化，各职能部门利用自身权力实现本部门利益最大化。最终，在这种纵向层面二元分化和横向层面职能裂化的局面下，高校财务治理的决策、执行和监督效用也被异化。

二、高校财务治理视角下财务风险的演化机理

在现有高校外部治理先天缺陷、内部治理结构后天不足、内部治理要素碎片化和治理层级分化的环境下，高校财务治理的功能弱化、效用异化，尽管部分财务风险在现有的高校治理结构和财务治理过程当中得到降低和减少，但无法完全控制，使得财务风险溢出，得不到有效的控制，财务风险从隐性、显性和直接传递三个渠道累积和扩散，当超过了相应的阀值（临界点）时，最终引发财务风险的产生，表现出相应的过度负债、投资失败、效益低下、内控失效、贪污腐败等现象（如下页图1所示）。

高校财务治理视角下财务风险的演化过程具体包括财务风险源的形成、财务风险的部分控制、财务风险的溢出、财务风险的扩散以及财务风险的爆发五个步骤及对应内容。

（一）财务风险源的形成。对于高校来说，财务风险源是指对高校财务活动及环境产生不利影响的业务及活动风险来源，既包括了财务业务及财务活动，也包括了非财务业务和非财务活动，还包括业务和活动之间交互的影响作用。当前，正是高校教学、科研、社会服务三位一体的职能所涉及的财务及非财务业务及活动，以及相互之间的交叉和融合，形成了当前高校的财务风险源。传统财务管理模式下，非财务业务的风险源容易被忽视，从而埋下了隐患。

（二）财务风险的部分控制。高校扩招以来，随着高等教育规模的逐步提高，政府主管部门先后出台有关加强高校财务管理和防范财务风险的指导性文件。高校在主管部门及其政策制度的指导下，结合自身的规模情况及特点，进行改革，完善了相应的高校财务管理体制和模式，如“统一领导、集中管理”或“统一领导、分级管理”模式。在相应的财务管理模式下，高校通过预算管理、支出管理、内部控制和绩效评价等手段进行财务管理，使得高校传统的财务风险一定程度上得到控制或降低，如过度债务、违规投资、资金短缺、财务人员舞弊等风险。

（三）财务风险的溢出。近年来，高校内外部环境都在不断变化。外部环境上，高校作为教育部门的事业单位，财政拨款作为其主要经费来源，在当前政府公共管理和财政改革的背景下，高校财务环境也发生了变化。内部环境上，随着高等教育投入主体的逐步多元化，高校规模的扩大，以及高校科研、教学、社会服务等业务活动之间的交互影响，也使得高校财务环境发生变化。在高校内外部环境都在不断变化的情况下，高校财务管理的环境也在不断变化，经济活动更加复杂，最终使得高校财务风险呈现出复杂性高、隐蔽性强、传递性快、危害性大等特点。高校现有的财务管理体制及模式，侧重于安全性、合规性、合法性以及有限效益性的目标，局限于传统的财务风险领域和业务活动。加之当前高校治理结构不完善，财务治理结构失衡、治理主体缺失、治理功能受限等问题，使得高校广义上的财务风险没有得到有效控制而溢出，并沿着不同的路径传递和扩散，最终成为导致近年来高校财务相关问题爆发的导火线。

（四）财务风险的扩散途径。在新的环境和形势下，高校财务管理模式没有得到有效的完善，财务风险控制能力也无法提升，使得高校财务风险溢出，并随着不同的路径传递扩散。第一条路径是通过隐性财务风险途径传递扩散，主要是指高校内部纵向层面的二元分化和横向层面的职能裂化，导致财务治理目标分解异化和财务治理效用异化，具体表现在资源配置低下、资产收益部门化等。第二条路径是通过显性财务风险途径传递扩散，主要是指高校现有治理结构的失衡、内部治理的碎片化，导致高校财务治理主体缺失、财务监督功能受限，具体表现在高校在科层制管理体制下财务监督的独立性受限以及信息不对称等导致无法有效行使监督权，从而形成显性的财务风险，也包括了原本存在的隐性风险得不到控制而转化形成的风险，如高校贪污腐败等问题，这些风险交织在一起并传递扩散。第三条路径是在现有财务管理体制和模式下，财权配置的不合理，责权利不明确，缺乏相应的绩效问责机制，使得原本存在的财务风险直接传递扩散，如预算支出进度慢、资金在办学过程中的用途改变、资金使用效益低下等风险。

（五）财务风险的爆发。高校财务风险溢出后，沿着三种不同的路径传递扩散，然后又归结在一起，累积并交互影响，当超过高校风险防范能力和控制范围的时候，即超过了风险阀值（临界点），高校财务风险就爆发出来，表现出不同的形式，严重影响了高校的稳定和发展，如过度负债使得高校背上沉重负担、违规投资或不当投资使得高校蒙受了巨大的经济损失、贪污腐败使得高校经济受到损失的同时公信力受到影响、资金使用效益低下导致办学水平无法提升等。如前些年的吉林大学等高校巨额债务问题、南开大学下属的公司出现4亿元资金黑洞、天津大学挪用资金炒股等问题，以及近几年集中爆发的基建修缮、物资采购、财务管理、科研经费、校办企业等领域的高校领导贪污腐败等问题。