高校地震灾害预防管理审计初探

殷文玲

【摘 要】 地震灾害预防管理审计作为地震灾害预防管理的一个重要环节，在国外很多国家都有开展，但在我国审计界尚是一个新生事物，缺乏理论研究，更谈不上实务开展。鉴于高校是人员密集的地方，是地震灾害发生时脆弱地带之一，在高校开展地震灾害预防管理审计尤为必要。文章首先提出了高校地震灾害预防管理审计的相关概念，从“免疫系统”论的视角探讨了高校地震灾害预防管理审计的三大“免疫功能”，在此基础上从审计客体、审计内容、审计方法三方面构建了高校地震灾害预防管理审计的实务构架，解决了“审计谁、审什么、怎么审”三大问题。最后，对高校在开展地震灾害预防管理审计实践中将遇到的困难进行了预见性分析并给出了解决方案。

【关键词】 地震灾害预防； 管理审计； 高校

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）19-0099-05

国家建设部在1997年公布的《城市建筑综合防灾技术政策》纲要中，将地震、火灾、洪水、风灾、地质破坏五大灾种认定为现代城市主要灾害源。地震为我国城市五大主要灾害源之一，具有突发性、不可预测性等特点，给人民带来了巨大的危害，而且地震还容易引发火灾、水灾等次生灾害，严重威胁着人民的生活。我国地质结构复杂，地震活动范围广、强度大、频率高。据中国地震局统计，在全球大陆地区的大地震中，约有四分之一至三分之一发生在我国。1900年至20世纪末，我国已发生43/4级以上地震3 800余次。要最大限度地减少地震给国家、人民带来的损失，预防是最好的办法。美国危机专家诺曼·奥古斯丁也认为，最成功的危机解决办法是预防，但是“作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，却经常被完全忽略”。

地震灾害预防管理审计在国内作为新生事物，还没能被广大审计队伍所认识，而早在1997年，加拿大不列颠哥伦比亚省审计厅就开展了一次针对全省的地震预防管理审计，对不列颠哥伦比亚省级和地方政府地震预防管理工作的充分性进行了评价，于同年12月份出具了不列颠哥伦比亚省地震预防管理审计报告。此外，土耳其也曾开展面对地震的应对准备审计，这些都为我国开展地震灾害预防管理审计提供了宝贵的经验。2012年国际最高审计机关发布《灾害风险降低审计准则》，为我国开展高校地震灾害预防管理审计理论研究和实践活动提供了指导。

高等学校作为国家人才的储备库，是青年人才密集的地方，同时也是地震灾害发生时脆弱地带之一，高校地震灾害预防管理体系的建设与完善迫在眉睫。高校地震灾害预防管理审计作为监督手段，是高校地震预防管理体系的重要组成部分，应该引起高校管理人员和审计人员足够的重视。

一、高校地震灾害预防管理审计的相关概念

地震灾害管理分为三个阶段：一是常态下的震前预防管理；二是应急状态下的震中应急救援管理；三是震后恢复重建管理。相应地，地震灾害管理审计也应分为地震预防管理审计、震中救灾审计、震后恢复重建审计三方面。当前，我国的地震灾害管理审计主要集中在震中救灾审计、震后恢复重建审计两方面，较少涉及地震预防管理审计。震中救灾审计、震后恢复重建审计活动多是由国家审计机构开展的，意在保障救灾款物落到实处，维护灾区群众的利益，高校的内部审计一般不涉及这两种审计。

地震灾害预防管理审计是指审计人员对常态下地震预防主体所做的地震预防管理活动的适当性和有效性进行的评价活动。这种审计活动不同于震中救灾审计、震后恢复重建审计，其审计主体可以是国家审计机关，也可以是地震灾害预防主体内独立的内部审计机构，甚至可以是专业的会计师事务所。本文所探讨的地震灾害预防管理审计仅指由开展地震灾害预防管理活动的高校中的内部审计机构进行的内部审计活动。

高校地震预防管理审计是指高校的内部审计机构和内部审计人员依照相关法律法规和一定的标准，运用系统规范的方法，在地震灾害发生前的常态管理下开展的对高校地震灾害预防管理活动的适当性和有效性进行的独立、客观的评价活动，其目标是影响高校地震灾害预防管理相关政策制定，完善高校地震预防管理体系，提高全校师生地震灾害预防意识，从而使地震灾害带来的损失最小化。

二、高校地震灾害预防管理审计的相关理论基础

2007年，中华人民共和国审计署审计长刘家义在全国审计工作会议上首次提出“国家审计是保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统”。这个观点一经提出，便引起审计界和学者的广泛关注。审计的“免疫系统”论不仅适用于国家审计，高校内部审计相对于国家审计有更强的嵌入性和服务性，因此，“免疫系统”论在高校内部审计中的体现将更为充分。高校地震灾害预防管理审计作为一种内部审计，是保障高校地震灾害预防管理工作健康运行的“免疫系统”。

免疫系统本是生物学上的概念，是指生物机体中抵御病原菌侵犯、保障生物机体健康运行的保卫系统，具有防御、稳定、监护三大功能。相应地，高校地震预防管理审计也具有免疫系统的这三大职能，具体见表1。

三、高校地震灾害预防管理审计实务体系构建

尽快开展高校地震灾害预防管理审计，是高校管理人员以及审计机关面临的一项艰巨任务。高校地震灾害预防管理审计的实务框架内容包含很多，如审计目标（包括总目标和具体审计目标）的确定、审计标准的制定、审计客体的确定、审计程序的实施、审计方法的选择、审计内容的确定、审计报告的内容及格式等。在审计过程中，“审计谁？审什么？怎么审？”是高校地震灾害预防管理审计迫切需要解决的问题。为此，本文从这三方面入手，探讨我国高校地震灾害预防管理审计实务体系的构建，促进高校地震灾害预防管理审计的开展。

（一）高校地震灾害预防管理审计的客体——审计谁？

在高校的内部审计活动中，首先需要向被审计单位发送审计通知书，可地震灾害预防管理审计中的被审计单位是谁呢？这就提出了谁是高校地震灾害预防管理审计客体的问题。通过前面的定义，我们知道高校地震灾害预防管理审计的审计对象就是高校的地震灾害预防管理体系，因此，这个体系的建立者、执行者都是高校地震灾害预防管理审计的客体。高校地震灾害预防管理是一个系统工程，需要高校多个部门共同参与，因而，高校地震灾害预防管理审计的客体将会涉及多个部门。

当前，随着《中华人民共和国防震减灾法》的颁布和实施，很多高校都成立了地震应急工作机构，该机构具体如图1所示。

地震应急工作领导小组往往是由高校领导构成，在发生有感地震或破坏性地震时立即转为地震应急指挥部或者抗震救灾指挥部，负责、组织、领导学校地震应急工作，在常态管理下负责拟定本校地震灾害预防管理方面的大政方针。地震应急工作组织机构中办公室的职责一般由高校行政办公室承担，负责编制和修订高校地震应急预案、编写应急简报、组织应急等相关会议的召开，督促检查各应急小组的工作等。人员疏散与安置组由高校学生处和人事处、各系部等部门构成；通信宣传组一般由党委宣传部组成，在常态管理中利用本校广播站、电视台等进行地震灾害预防知识的宣传与普及；医疗救助组由后勤服务中心作为主要负责单位，负责提出救灾物资的筹备方案，保障救灾物资的筹集、管理以及震时的医疗救助等工作；工程抢险组主要由后勤管理处组成，负责各个避难场所，各个建筑物内的水、电、暖、气等生命线设施的维护与维修；治安保卫组主要由党委保卫处组成，负责制定地震过程中本校保卫方案，并在震中组织实施；物资供应组主要由发展与财务处、审计监察处等部门组成，负责救灾物资、资金的筹集；避震场所建设组主要由基建处、后勤服务中心等部门组成，负责应急避难场所的建设与维护；教学组主要由教务处组成，负责提出震中教学组织管理的措施，对震中出现的与教学有关的突发事件提出解决方案，提出震后恢复正常教学秩序的方案。

由此可以看出，这些地震应急工作机构涉及高校的每一个组织、单位，高校的每个组织、单位都是地震灾害预防管理活动的主体，也构成了高校地震灾害预防管理审计中的审计客体。

（二）高校地震灾害预防管理审计的内容——审什么？

在高校地震灾害预防管理审计中，审什么是审计人员要解决的重要问题。审计内容由审计目标决定，根据前文的定义，可以看出高校地震灾害预防管理审计的目标是对高校地震灾害预防管理体系的有效性和适当性进行评价，属于绩效审计的范畴。笼统地讲，高校地震灾害预防管理体系的有效性和适当性就是高校地震灾害预防管理审计的审计内容。

从哪些方面评价高校地震灾害预防管理体系的有效性和适当性是高校地震灾害预防管理审计的具体内容。主要包括以下方面：

1.地震应急战略计划与应急预案方面

审计人员应审查高校有无相应的地震应急战略计划，战略计划目标是否明确；审查有无编制本校的地震应急预案；审查应急预案中是否有针对性的措施来降低脆弱性，减轻地震灾害带来的损失；审查地震应急预案是否根据实际情况定期修订等来评估地震应急预案的有效性和完整性。

2.地震应急工作组织方面

地震应急工作组织机构中的应急预防人员配备有无适当的标准，对应急预防人员是否定期或者不定期地进行培训，有无在各个小组中配备协调人员，地震应急工作机构中的每个部门在地震灾害预防管理中的职责是否明确等都是高校地震灾害预防管理审计的主要内容。

3.减轻地震潜在影响方面

（1）建筑工程的抗震性能

高校是人员密集的场所，尤其是高校的教学楼、办公楼、学生宿舍楼、食堂等建筑物都会在特定的时间内集聚大量的学生和教师，这些建筑物的抗震性能至关重要。审计人员应该关注这些建筑物是否采取抗震设防措施，对抗震设防措施未达到抗震设防要求的，是否按照国家相关要求进行抗震性能鉴定，并定期采取必要的抗震加固措施。

（2）应急避难场所、应急疏散通道的建造与管理

地震发生后，应急避难场所是全校师生应急避险和疏散以及用于临时安置、具有应急避难基本生活服务功能的安全场所，是保障受灾人民生命和生活的重要场所。审计人员在进行审查时，应首先关注高校是否设定了本校的应急避难场所，如学校运动场、具有较高防震性能的体育馆等，并配备明确的标志标识；其次还要审查在地震应急避难场所内是否有必需的交通、供水、供电、排污等基础设施，以及这些基础设施是否畅通；每个地震应急避难场所是否有明确的管理单位，管理单位是否进行日常的维护与管理，其维护与管理经费是否列入本校预算；管理单位是否确保地震应急避难场所随时启用；地震应急避难场所的应急物资是否有专门人员管理。对于用作室内地震应急避难场所的建设工程，审计人员也应审查是否依法确定抗震设防要求，其抗震设计是否达到国家规定的抗震设防要求和相关抗震设计规范，施工单位是否具备相应的施工资质。

应急疏散通道是地震发生后的生命通道，应该时时刻刻保持畅通无阻。审计人员应该审查所有建筑物是否明确地标示应急通道的地理位置，在应急通道处是否有明确的箭头指示安全出口的方向；审查应急疏散通道、安全出口是否时刻保持畅通，没有堆放杂物。

4.地震应急知识的宣传方面

在地震灾害预防体系中，普及地震应急知识，定期开展地震应急演练活动，是培养学生安全意识，提高全校师生在地震灾害中自救互救能力的重要途径。在高校地震灾害预防管理审计中，审计人员应该审查该校是否组织开展地震应急知识的宣传普及活动，如在每个教室的电脑桌面上存放地震应急知识的宣传片，教师可在课间时为学生不断地播放，强化安全意识；审查高校是否定期邀请专业人士开展地震应急知识的讲座；高校的广播站、电视台是否定期或不定期地开展地震灾害预防知识的公益宣传；有无对危机应对人员进行例行训练，提高其地震灾害应急能力；审计人员还应评估该校进行地震应急知识培训和宣传的有效性。

5.地震应急演练的开展方面

高校定期或不定期地开展地震应急救援演练活动，可以培养学生应对地震灾害的能力，提高高校地震应急工作组织机构中各部门的应急能力。审计人员在地震灾害预防管理审计中审查的内容包括地震应急演练前是否编制预案，应急演练是否具有计划性，地震应急演练采用的是桌面演练、功能演练还是全面演练，每种形式演练的次数、演练过程中各方协调程度。审计人员还应审查在每一次地震应急演练过后，各应急小组是否有相应行动后的报告和纠正机制，以保证及时总结经验，改进方法，进一步提升地震灾害应急能力。

6.抗震救灾资金及物资的筹集、管理方面

根据《中华人民共和国防震减灾法》的要求，各级人民政府应在本级财政预算中安排抗震救灾资金、物资。抗震救灾资金、物资对于高校同样至关重要，审计人员应审查高校在财政预算中有无安排救灾资金用于购买、管理救灾物资和必要的救助装备；审查在法律法规允许的前提下有无设立相关的救灾基金，并建立、完善该基金的内部控制制度，确保专款专用；审查救灾物资储备的管理是否符合救灾物资储备库管理规范（GB/T 24439-2009）的要求，应急、救助装备的准备是否充分等。

（三）高校地震灾害预防管理审计的方法——怎么审？

国外的地震灾害预防审计实践表明地震灾害预防管理审计属于绩效审计的范畴，因而在审计程序和方法上要遵循绩效审计的程序和方法，还需要根据自身的特点去确定合适的审计方法，并组织一定的程序来实施审计活动，保障地震灾害预防管理审计目标的实现。

审计方法是获取审计证据的手段，解决的是“怎么审”的问题。不同的审计方法，获取的审计证据类型不同、质量不同。合理选择审计方法可以保证审计质量，同时可以有效降低审计成本，提高审计效率。《第1101号——内部审计基本准则》规定，内部审计人员可以运用审核、观察、监盘、访谈、调查、函证、计算和分析程序等方法，获取相关、可靠和充分的审计证据，以支持审计结论、意见和建议；《第2202号内部审计具体准则——绩效审计》也规定绩效审计时，可以运用数量分析法、比较分析法、因素分析法、量本利分析法、专题讨论会、标杆法、调查法、成本效益（效果）分析法、数据包络分析法、目标成果法、公众评价法等。高校地震灾害预防管理审计还应在内部审计准则的指导下，根据自身特点确定相应的审计方法。

1.审核法

审核法是指对书面资料进行审阅和核对，从中发现事实的方法。在高校地震灾害预防审计中，审阅核对的书面资料主要包括高校编制的地震灾害预防战略规划、地震灾害应急预案、地震灾害演练应急疏散预案、地震应急知识宣传手册（包括相应课件、视频等媒体文件）、地震应急演练后的总结报告、应急救灾物资保管办法、应急避难所及应急通道的管理办法等一系列文件。在审计中，通过审阅上述资料，了解高校地震灾害预防制度、规范等的制定情况，进而作出评价。

2.观察法

观察法是指对高校各部门及应急预防人员对地震预防管理制度的遵守情况进行观看并作出评价。如在校园中观察有无设置应急避难场所，在其周围有无明确的标示标志，室外的应急避难场所是否处于开放状态，室内应急避难场所是否有专人管理，应急避难场所的水、电、暖、气等生命线基础设施是否能正常使用；还可以观察各个建筑物内是否有应急疏散通道的安全标示，观察应急疏散通道内有无堆积杂物等。

3.调查法

调查法是指审计人员凭借访谈、问卷调查等手段和方式对某种现象、事实进行考察，通过对搜集到的各种证据资料进行分析处理，进而得出审计结论的方法。此方法对审查高校地震灾害预防活动的开展情况、各部门及相关人员对政策的执行情况最有效。比如，审计人员通过设计调查问卷并向全校师生发放，再对回收的问卷进行统计分析，可以清楚地看出地震应急知识的宣传、培训、演练等活动的开展情况，可以了解应急组织机构内每个人员对自己职责的理解情况，还可以了解应急预防人员的受训情况等。

4.公众评价法

公众评价法是对受众面广的项目通过专家评估、公众问卷、调查抽样等方式，获取具有重要参考价值的证据信息，评价目标实现程度的方法。此种方法可有效评价地震灾害预防管理措施的有效性。如对地震应急知识的宣传、开展的讲座、开展的应急演练等活动是否提高了全校师生地震应急的自救互救能力，是否提高了师生的安全意识等进行评价时，公众评价法就是一种较为适合的方法。

在运用此种方法时，关键是设计合适的问题，使问题的回答能达到审计的具体目标，如在审查上述活动时，可以从地震应急知识的宣传手段、宣传频次、宣传内容的可理解性以及应急演练活动的形式、学生从中学到的技能、再次参加的意愿等方面设计问题，从而实现评价地震应急宣传和地震应急演练的有效性，实现审计目标。

另外，对于超出审计人员能力范围的事项，如建设工程、已有建筑物抗震性能的评价等还需要利用相关方面的专家进行鉴定，进而得出审计结论。当然，如果高校已经聘请专业机构作出抗震性能的鉴定，审计人员就可以采用审核法来审查鉴定报告，实现审计目标了。

5.标杆法

标杆法是指对地震预防管理活动状况进行观察和检查，通过与国内其他高校甚至国外高校开展的地震灾害预防管理活动最佳实务进行比较，进而找出差距。虽然我国目前对地震灾害预防审计的认识还不足，还没有高校开展地震灾害预防管理审计的实践，但国内很多高校都高度重视地震灾害的预防，建立了较为完善的地震灾害预防体系，如隶属于中国地震局的一所因地震而产生的高校——防灾科技学院。高校内部审计人员在进行本校地震灾害预防审计时就可以将防灾科技学院开展的地震灾害预防管理活动作为标杆，从中找出本校地震灾害预防管理活动的差距，作出审计评价，并提出相应的审计建议。

四、高校开展地震灾害预防管理审计可能面临的困难及解决对策

高校的内部审计对高校的管理活动发挥着重要的监督作用，服务于高校的治理。当前，高校开展的审计活动大多数是财务收支审计，主要侧重对高校的各个部门开展预算执行情况审计，发现各个部门在预算执行中存在的问题；对科研项目实施专项资金审计，评价其有无违法违规行为；对基建项目实施工程决算审计，监督在基建过程中有无贪污浪费行为等。这些审计都属于典型的事后审计，有力地发挥着内部审计的“监督”功能。然而，对于事前审计尤其是地震灾害预防管理审计实践几乎没有开展，高校开展地震灾害预防审计面临着诸多困难。

（一）高校地震灾害预防审计的理念还未建立

地震灾害预防审计作为较新的审计活动，在国际上虽有开展，但是不成熟，理论研究和实践探索才刚刚开始。同时，很多高校的地震灾害预防管理活动不完善，甚至有的高校还没有建立地震灾害预防管理体系，在这样的大背景下，开展地震灾害预防审计活动的必要性还未得到高校领导和内部审计人员的认可。

另外，高校地震灾害预防活动的投资效益只有在灾害发生时才能体现出来，因而存在地震灾害预防活动的投资收益永远无法体现的可能性，再加上我国缺乏防震减灾问责机制，高校地震灾害预防管理审计的发展动力严重不足。

为此，应强化高校领导及内部审计人员对地震灾害预防管理审计重要性的认识，以审促防，通过开展审计活动发现地震灾害预防体系的缺陷，找出风险，及时修补缺陷，从根本上做到防患于未然。

（二）高校地震灾害预防审计对审计人才要求较高

高校目前的内部审计人员主要是财务、会计、审计专业的技术人才，而要开展高校灾害预防管理审计，对审计人才提出了更高的要求。地震灾害预防管理审计不属于财务审计的范畴，从性质上来看，属于绩效审计的一种。这就要求审计人员应该比一般的应急预防人员有更完善的地震应急知识结构，能更好地把握地震灾害预防相关政策、理解地震灾害预防管理活动，甚至成为地震灾害预防方面的专家，只有这样，才能从更高的层次上对高校的地震灾害预防体系进行评价，进而提出建设性的审计建议。而目前高校的内部审计机构中几乎不存在这样的审计人员，这也是高校开展地震灾害预防管理审计实践面临的又一重大困难。

为解决这一难题，高校可考虑加大对现有审计人员地震灾害预防管理的培训，并设置相应的激励措施，促使他们不断地学习防灾减灾知识；还可以考虑聘请防灾减灾专业人员作为兼职审计人员，在开展地震灾害预防审计时邀请这些专业人员加入审计小组，发挥专业优势，以便提升审计效率和审计效果。

综上所述，地震灾害预防管理审计要在高校落地，开花结果，还有很长的路要走，为此，我们需要从确立先进的事前审计理念、培养具有防灾减灾意识的审计人员等方面入手促进高校地震灾害预防管理审计的开展。

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