“一把手”主导下的集体腐败类型、特征及治理路径——基于省市级“一把手”主导下的集体腐败案的思考

段小力

（郑州师范学院，河南郑州450044）

·政治学研究·

“一把手”主导下的集体腐败类型、特征及治理路径
——基于省市级“一把手”主导下的集体腐败案的思考

段小力

（郑州师范学院，河南郑州450044）

以“一把手”为主导的集体腐败多以买官卖官、官商联盟、官匪勾结、公款消费、集体谋私等为主要类型。其具有隐蔽性，涉案时间长；顽固性（“保护伞”效应），查处难度大；同盟性，破坏性大；辐射性，涉案人员多等特点。其主要根源在于权力制衡结构不科学、监督主体缺乏权威、信息公开力度不够等导致的监督失效。创新治理“一把手”主导的集体腐败机制要健全完善“一把手”权力制衡制度、树立监督者权威、加大巡视力度，实现巡视监督常态化等监督机制。

中国共产党；政治生态；执政能力

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.01.003

集体腐败，学术上也称“共谋性腐败”，指是多名官员结成同盟、共同参与腐败行为的特殊不法现象。“一把手”在领导班子和全局工作中居于核心地位，起着重要作用，是单位的第一责任人。大多数集体腐败案件，一般都有“一把手”的参与和操纵。根据本课题组对改革开放以来到2013年底54位省部级、177位地市级、544位县市级“一把手”腐败案的调查，一把手主导的集体腐败占近七成［1］，“一把手”腐败依然是集体腐败的主要形式。

一、“一把手”主导下的集体腐败类型

1.买官卖官型

此类型表现为一方（通常是直属领导）卖官敛财，另一方（通常是直属下级）跑官要官，从而买官卖官者形成上下级别之间的腐败政治链条。买官卖官的核心人物往往是掌握人事大权的一把手。如2005年黑龙江韩桂芝为首的“黑龙江买官窝案”，牵扯各级政府官员100余人，其中副省级干部6人、地厅级干部30余人，党政一把手多人。2003年黑龙江马德卖官案涉及绥化市下辖10个县市的265名处级以上干部，包括一把手50多人。沈阳慕绥新案就与马向东（沈阳市原常务副市长）案纠缠一起，被称为“慕马案”涉案人员100多人。安徽省阜阳王怀忠案导致18个县委书记整体沦陷；河南省南召县委书记刘建国案牵涉30多个科级干部身陷漩涡，且均为当地主要部门领导或各级党政部门一把手［2］。

2.集体谋私型

一是集体贪污，以集体的名义侵吞、盗取、截留国家财产，作为集体的账外经费，或者私分给腐败成员。如湖南省耒阳市矿产品税费征收管理办公室集体贪污案共有110人涉案，其中55人被立案调查。二是集体贿赂。以单位和集体名义收受和向国家机关、国有公司、企事业单位等公权部门和公权人员行贿，以礼品、礼金、福利等各种名义行贿赂之实。三是福利性腐败。单位和集体以发放福利之名义大搞共谋性腐败。突出表现在党政机关、国有企业和垄断性行业。如网络上公开披露的江西、广东电力职工免费用电情况，而铁路职工常年免费乘车、移动职工免费电话等早已成为公开的秘密。江西、广西、河南等地的公务员小区，价格远远低于经济适用房价格。

3.奢侈堕落型

九三学社中央2012年4月的一组数据表明，2011年全国一年公款吃喝费用达3000亿元。现实表现为挪用公款大吃大喝、奢侈消费、集体旅游、娱乐等。如网络上公开披露海门市“接待门”事件，4小时吃喝玩乐花费10万余元；汕尾市烟草局的单位食堂“厨房接待”，天天有接待，有的一次接待达13万元，月月费用都在200万左右。中央“八项规定”、“六项禁令”出台后，公款吃喝之风变换形式，地上转战地下，到私人会所或远郊，以“订婚酒”、“小孩满月酒”及“亲朋聚会”之名进行公款吃喝和奢侈消费，屡禁不绝。

4.官商结盟型

在土地、矿产资源、企业改制审批、行业准入、项目审批、公共基础设施建设等某一领域（土地开发、基础工程、铁路建设等）或某一项目（国有企业出售、社保基金管理等）企业家行贿官员受贿的链条腐败。如2000年“厦门远华特大走私案”，牵涉各级党政干部600多人，其中300多人被判刑；2006年“上海社保案”，牵涉前上海市委书记陈良宇、社保局局长、区长、国企董事长等政界、商界数10人；铁道部部长刘志军及其铁局系统腐败案，都集中体现出特定行业和部门中的这种企业、商人与党政干部、政府官员共谋腐败的共生性现象。

5.官匪勾结型

腐败“一把手”及其成员与当地黑恶势力进行勾结，形成官匪共谋团伙。2006年贵州查处的以黔西南布依族苗族自治州望谟县原县委书记何跃敏为一把手的腐败案中，包括原县委常委、政法委书记、公安局长等一把手等15名党政机关工作人员，他们中有为黑恶势力通风报信以逃避法律打击，有的官员包庇、纵容甚至直接参与黑恶势力犯罪行为，还有参与涉黑组织向商店、中学生收取保护费，开设赌场大肆敛财，承包工程等行为。浙江温岭黑社会头目张畏，用金钱控制了温岭市长周建国、公安局局长杨卫中等党政干部42人，司法干部15人，金融干部10人。2009年重庆司法局局长，涉黑“保护伞”文强，与重庆黑恶势力联手，贪污受贿总资产近9位数，并牵涉200余名司法干警“涉黑”被调查。2010年山西阳泉城区公安分局巡警大队长关建军亲自做黑老大，生活上黄赌毒俱全，开赌场、霸煤矿，干扰基层执法行为，扰乱正常司法程序，掠夺不法财产2亿元。

二、“一把手”主导下的集体腐败案的主要特征

1.隐蔽效应强，窝案潜伏时间长

集体腐败现象或是发生在宗派圈子、裙带关系和官商勾结中，或是打着为集体谋福利的幌子，有正当的借口，在各种权力的层层袒护下，隐蔽性强，使发现和查处更加困难。从搜集的案例看，省部级“一把手”37人涉及窝案窜案集体腐败，已查清的有34人，占91.89%多，平均涉案时间改革开放初期2年，改革开放发展时期5.8年，建设小康社会时期10.4年；地市级“一把手”117人涉及集体腐败，窝案串案多达92人，约占78.63%，平均涉案改革开放发展时期时间8.5年，建设小康社会时期10.2年［2］。见表1。

表1　省部级和地市级“一把手”集体腐败潜伏期

2.“保护伞”效应强，发现查处难度大

作为利益集团共同体中的成员，大家有着共同的利益取向，在各级“一把手”的保护下，进行不法行为，谋取集体不法利益，对持不同建议者采取排挤压制甚至打击报复，在组织内部清除异己，巩固集体行动的安全性和受益性。共谋性腐败的结果，使“一把手”的“权威”凌驾于本地区本部门公共利益之上，而减小了腐败被发现的风险，来自各方的监督难于得到发挥和执行，降低了腐败的成本。近年来，在集体腐败案中，“一把手”充当保护伞的案件屡见不鲜，见表2。“一把手”充当保护伞的对象，主要有两个：一是腐败窝案的组织成员，二是当地社会的黑社会组织。目的都是为了获得不法利益和减小腐败风险。

表2　集体腐败中“一把手”充当“保护伞”的典型案例

“一把手”的保护伞作用明显，查处阻力大，不易案发。已查清的37例省部级“一把手”集体腐败案中案发线索34件，117例地市级“一把手”集体腐败案中案发线索92件，他案引发分别占全部案发数量的91.1%和75%［3］，可见他案引发的多。见表3。

表3　“一把手”主导的集体腐败案发线索分析

3.同盟效应强，抱团窝案规模大

在一把手腐败案背后，抱团结伙的“集体行为”或窝案、串案更加广泛，党政官员“傍大款”谋取经济利益，老板“傍大官”谋得政治庇护，地痞流氓找政治靠山，公权、金钱、美色、黑帮势力互相利用，结成同盟，“黄道”、“红道”和“黑道”道道并行，权、钱、色、黑相勾结的现象竞相出现，上下左右长期结成了生死攸关的“利益集团”，交叉形成了恶化当地政治生态的“腐败生态链”。如黑龙江馁化马德（馁化市委书记，正厅级）卖官案，涉及265名官员，仅馁化市各部门“一把手”有50多人，牵涉原国土资源部部长田凤山、黑龙江省原政协主席韩桂芝等众多高官和绥化市一大批官员。广东省茂名市窝案159人行贿买官被处理，63人被免职，牵涉茂名市前政法委书记、公安局长倪俊雄，各地公安局“一把手”7人；湖南省腐败窝案涉案158人，牵涉市委书记李大伦、纪委书记（副市长）曾锦春、宣传部长、前市长多人。

表4　部分“一把手”主导的集体腐败涉案人数统计表

4.辐射效应强，交叉联动串案多

“一把手”主导的集体腐败会腐蚀更多的党政干部和组织成员，甚至形成不同行业、不同单位、不同地域之间交叉联合的腐败网络。从其形成的组织而言，一是在一个行业系统内部形成腐败集团。如中石油系统腐败窝案，截止2014年4月已有45人牵涉涉中石油案，其中中石油内部人21人；外部人（合作关系人）24人，他们或从与中石油合作中得到发展政绩，或寄生中石油集团，或与中石油有交叉业务）。二是在一个单位或地区形成腐败集团。尤为突出的是黑龙江馁化马德（馁化市委书记，正厅级）卖官案，涉及265名官员，50多个馁化地区内政要部门“一把手”。湖南省原郴州市委书记李大伦受贿案涉及党政干部158人，其中市厅级干部20余人，县处级干部60余人。三是形成跨地区跨行业的共谋腐败。参与者有党政官、商业人士、甚至不法之徒。

5.亲缘效应强，牵涉家族数量多

从课题组搜集的196例集体腐败的案例看，一把手主导的集体腐败家族化、亲缘化日益明显，由此导致的窝案、串案、案中案中家族成员参与的屡见不鲜。在实施腐败行为时，“夫妻齐上阵，腐败父子兵”，夫妻、父子、兄弟、亲属等家族成员共同敛财致富、相互保护形成家庭腐败窝案。调查数据显示，省部级一把手腐败案近60%家属子女牵涉腐败案件中。已查清的省部级一把手44例中家人涉案26例，占59.09%；已查清的152例市厅一把手腐败案件中，有家族参与的76人，占50%，有的甚至“满门入狱”，全家覆没。原河南省委常委、郑州市委书记王有杰受贿634万元，不明来源财产890万元，其儿子、女儿、女婿、妻子也深陷其中，或被判刑，或被党政纪处分，被人称为“全家腐”。江苏省原淮安市长赵学凤妻子、儿子全家受贿；广东省原中山市长李启红案其丈夫、弟弟、弟妻等家族内5人涉案［3］。增加一点2013-2014年查处的薄案、周案、徐案、令案等大案。

三、“一把手”主导下集体腐败的预防路径

1.规范集体职务消费，信息公开

行政事业单位和部门应及时、准确地公开会议、接待用车、接待餐饮等公务消费信息。探索实行财政公务卡接待，实行行政事业单位公务定点接待、消费和结算收支二条线制度；实行单位内部餐厅招待，实行机打发票、菜单及公务刷卡机结合结算单报账机制，规范公务接待报账管理，推行业务招待费和公务消费公开。实现“一把手”等领导干部职务消费公开化、透明化、严格程序化，凡职务消费信息应通过政府公报、官方网站、政府新闻发布会以及报刊、广播、电视等普及型强的各类媒体公开。

2.推进领导集体的家庭财产和重大事项信息公开

推进“一把手”等主要领导干部家庭财产和重大事项信息公开，实行备案公示制向社会公布，备案公示内容包括：本人出境、配偶、子女移民国（境）外情况，以及家庭房产、车辆等主要财产，银行存款余额等有关财产的内容。配偶和共同生活子女所属的主要财产和经济收入，具体包括私有车辆、地产、房产、银行存款（本币和外汇）、有价证券（含股票、期货、基金、债券、投资型保险）以及其他收入等。

3.建立完善人民群众监督制度

尽快制定《举报法》等法律法规，真正保障公众监督和检举的合法权益。逐步将监督活动延伸到“一把手”工作的八小时以外，充分发挥社区、家庭、企业、媒体全方位的监督，畅通网络、电话等媒体监督渠道，保护内部举报人的安全，保障外部举报人的权益，及时了解党政“一把手”及主要领导干部在“八小时”以外的生活情况，切实提高群众监督的针对性和有效性。

4.加大巡视监督力度，实现常态化巡视

推进巡视工作常态化。建立中纪委统一领导的巡视管理体制。在保证巡视质量的前提下，缩短集中巡视时间和间隔周期，提高突击巡视频次和效率，增强巡视监督反馈的及时性。坚持日常巡视与专项巡视结合，瓦解腐败集团的内部结构，形成常态化的巡视监督机制。完善巡视机构与当地审计、统计、纪检监察、信访、督查、组织人事等部门的协作机制，形成多元化、全方位有序衔接的立体交互式监督体系，增强各部门监督合力，共同遏制一把手主导的集体腐败。

［1］乔德福.改革开放以来市“一把手”腐败案例研究报告—基于142个市“一把手”腐败案例分析［J］.理论与改革，2013，（5）.

［2］穆军全.领导干部特权现象的生成逻辑与治理途径［J］.领导科学，2014，（2）中.

［3］乔德福.治理“一把手”腐败体制机制创新探讨［J］.华中师范大学学报，2013，（10）.

［4］汪维才.县（区）“一把手”权力监督的创新之维［J］.行政与法，2012，（8）.

［5］董强，葛雪梅.加强对“一把手”监督的对策思考［J］.科学社会主义，2012，（3）.

［6］彭雄.一把手”权力监督的探讨［J］.法制与社会，2009，（19）.

（责任编辑叶剑锋）

段小力（1972—），女，郑州师范学院副教授、四川大学经济学院博士生，研究方向为制度经济学。

D262.3

A

1671-7155（2015）01-0015-04

2014-11-29

2012年度国家社科基金项目“从体制上治理‘一把手’腐败问题研究”（项目编号：12BDJ041）的阶段性成果。