行政区划体制改革的价值理念探讨

任鹏宇

来政府管理学院，天津 300071）

摘 要： 价值理念作为一种观念的力量，它规定了政府在行政体制改革中的行动方向和活动空间。行政区划作为调节各层级政府权责分配的重要政策工具，必须坚持以正确的价值理念为指导。新中国成立以来，行政区划改革经历了政治统治型到经济建设型的转变过程，在努力建设服务型政府的今天，行政区划体系应重塑价值理念，在服务理念的指导下进行新一轮的改革。

关键词： 行政区划;价值理念;公共服务;政治统治型;经济建设型

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.05.05

行政区划作为政府行政的工具和手段是国家治理体系的重要组成部分。合理的行政区划有利于国家、经济和社会的稳定与发展，有利于各地区的经济文化交融。作为政府的政策工具之一，行政区域的划分过程实则是公共权力的行使过程，是中央和地方以及地方各层级的权责分配问题;划分的结果体现着政府的施政方针，体现着政府行政理念的变化，它影响着一个社会的制度变迁。周振鹤指出：“行政区域的分划过程是在既定的政治目的与行政管理需要的指导下，遵循相关的法律法规，建立在一定的自然与人文地理基础之上，并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素的情况下进行的，其结果是在国土上建立起一个由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系。”[1]31-36因此，基于既定政治目的和行政管理需要基础上的行政区划改革必定要在合理的价值理念的指导下，科学安排，有计划、分步骤地稳步推进。

一、行政区划体制改革的基本价值取向

价值理念作为一种观念的力量，规定了政府在行政体制改革中的行动方向和活动空间，树立正确的价值理念是政府成功进行行政体制改革的前提条件。一般说来，行政区划体制改革的基本价值取向包括如下四个方面：

第一，政治稳定，维持国家与政权存在。国家的稳定是任何政府实施行政管理的根本保证，是政府得以正常运转的前提。政治稳定这一概念具有相当广泛的内涵，其中“占主导地位的是两个因素：秩序和持续性。第一个因素意味着政治体系相对来说不存在暴力、武力、高压政治和分裂;第二个因素意味着政治体系的关键成分不发生变化”[2]155。行政区划是调整中央与地方以及各地方之间权力关系的工具，通过合理分配各个层级之间的权力和职责，保证国家整体的稳定和统一。总之，政治稳定是社会稳定的重要组成部分，是社会稳定的前提和保障，也是进行行政区划体制改革的首要价值基础。

第二，讲求效率，保障行政机关高效运转。高效行政是建设现代政府的客观要求，提高行政效率是行政体制改革的首要目标。扩大规模、壮大人员是社会组织的自然属性，任何社会组织在发展过程中都带有自我膨胀的趋向。由于行政组织地位的特殊性（通过征税而非销售产出获得收入），在缺乏成本的限制下，其自我膨胀的欲望尤为强烈。政府规模的扩张，首先带来的是低下的行政效率，人浮于事，各单位相互扯皮、推卸责任。另一方面与之直接相关的是政府预算的增加。规模扩张后，为维持庞大政府规模的开支大大增加，势必影响社会和经济的正常发展，与高效行政的目标背道而驰。行政区划改革涉及整个国家行政层级的调整，削减层级，建立扁平化组织结构是提高行政效率的重要途径。因此，行政区划体制改革必须坚持精简效能和权责相适原则，构建机构精简、人员精干、程序简便、运行高效的现代政府体系。

第三，发展经济，增强国家经济实力，提高居民生活水平。市场经济是以追求利益最大化为目标的经济体制，科技、资金和劳动力等市场资源的配置应通过市场机制而非人为干预实现。在市场经济体制下，以政府为代表的公共权力组织要着力优化经济发展环境，提高经济发展水平。经济实力是衡量现代国家综合国力的最突出的指标，经济水平的高低直接影响着社会其他各项事业的发展。社会经济的发展水平制约着政府的活动空间和范围，任何一国的政府都应通过各项体制改革和政策途径为国民经济发展扫清障碍。各地区、各层级政府职责的分配是行政区划改革的中心内容，通过合理的区划设计和制度框架，有助于激发社会活力，使生产者和经营者在政府打造的制度环境下创造更多价值。

第四，强化公共服务，推动社会全面发展。市场经济的发展使政府需要改变以往“全能型政府”的形象，逐渐放权于社会、放权于市场，充分调动各种社会组织的积极性，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，为社会发展营造良好的制度环境和运行机制。这样，在政治稳定和经济繁荣的背景下，政府需要将其工作重心转移到公共服务上来，打造服务型政府，推动以公共服务为主题的行政体制改革。服务型政府作为一种理念，强调将公众价值当作政府行政的基础，将满足公民的需求当作政府存在的价值。以公共服务为中心价值观的行政体制改革要求政府坚持以公众需求为中心，与公众、社会和企业等多元主体建立新型的合作关系，构建良性的多中心互动机制，树立全新的服务形象，全面提升政府服务能力和服务水平。因此，服务理念应成为行政区划改革的又一基本价值取向。

二、新中国行政区划体制的沿革

“行政区划是国家政治制度的重要组成部分，是国家权力再分配和政策制定的基础，其合理与否对国家安全、行政管理、区域发展等具有重大影响。”[3]41-43作为一个领土广袤的国家，我国历代都非常重视地方行政区域的划分，充分发挥行政区划在维护国家稳定中的重要作用，将其当作政府的一项重要政策工具。一般来讲，任何一国的行政区划应是保持基本稳定的，但是由于新中国在成立之后一直处于变革、转型与高速发展阶段，政府的职能定位在不断调整，中央与地方、地方与地方之间的府际关系也在发生变化，因此，作为地域行政管理重要支撑的行政区划体制改革也就成为必然。

（一）新中国成立至改革开放前期

20世纪50年代，在新中国成立初期，为维持新生政权的稳定，迅速恢复和重建各地区正常的生产和生活秩序，中央政府对全国的行政区划进行了比较频繁的调整（见表1）。为加强党的领导、适应各地区不同的行政管理需要，我国在原有的省和直辖市层级之上增设了大行政区，具体包括东北、华北、华东、中南、西南和西北6大行政区。至此，新中国成立之后的行政体系自上而下包括大行政区、省（直辖市）、行政公署、县、区、乡、村等层级，形成了一套比较完备的行政区划体制。1952年，大行政区改称行政委员会，成为中央政府的派出机关，随着新生政权的逐渐稳定、各地区正常社会秩序的恢复，大行政区于1954年6月被废除。

1958年，人民公社化运动兴起，由于对国情的错误估计，在全国范围内开展了所谓的“大跃进”计划， 严重违背了经济规律，对社会生产、生活造成了巨大的伤害。在行政区划改革方面，为配合“大跃进”计划的进行，早日进入共产主义社会，各省市积极整合县市，合并乡镇，实行政社合一的人民公社制度。

（二）改革开放至今

1978年，我国进入了改革开放的新时期，为适应新时期经济发展的需要，我国进行了一系列行政区划制度的改革。首先，实行政社分开，恢复乡镇。在农村，普遍采用了家庭联产承包责任制;在城市，经济体制改革也在稳步推进。这样，原有的政社合一的体制已经不能适应经济发展的要求，进行政社分开、恢复乡镇的行政区划改革则成为必然趋势。其次，大力推行“市管县”体制。为发挥中心城市对周边县镇的辐射带动作用，促进城乡一体化进程， 一些地区开始尝试实行市管县体制，取代以往的地区行署体制。到目前为止，除部分少数民族地区外，全国大部分省市都实行了市管县体制。市管县体制改革的实施充分发挥了政府对经济的宏观调控职能，对于改革开放初期经济的发展起到了重要作用。最后，对省级行政区进行适当调整。改革开放以来，除1988年建立海南省、1997年设立重庆直辖市以及香港（1997）、澳门（1999）回归外，省级区划体制基本保持稳定。

三、我国行政区划体制改革中的价值理念

行政区划作为政府行政管理的基本工具，通过对行政层级的划分，规定了各层级政府的基本职能，也正式划分了各行政层级的责任和义务。政府的职责划分问题是政府管理体制的核心，它集中反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。在不同历史时期，政府职能会根据国际、国内环境的不同相应调整，以应对多种多样的社会需要。行政区划体制与政府职能密切相关，它对各地区行政管理制度的安排影响着各地方政府行政管理目标的实现。行政体制的改革需要由某种价值理念作为指导，为改革提供理论支撑，增强其科学性和有效性。新中国成立以来，我国对行政区划体制进行了多次调整，研究蕴涵于其中的价值理念有助于我们发现改革的规律，为当下的行政区划改革提供经验指导。前文整理了新中国成立以来我国行政区划体制调整的变迁过程，根据指导价值理念的不同，可大致将其分为两个阶段。

一是新中国成立初期以维护政治稳定为价值理念的行政区划改革。维护政治统治是所有政治制度改革的基本目标。加强中央集权，方便对各地区的控制是这一时期维护政治稳定的主要途径。新中国成立至改革开放之前是一段相对不稳定的历史时期，尚未从战后恢复过来的新中国接连受到国内各种遗留问题、自然灾害和政治运动以及国外敌对势力的干扰，全国的政治、经济和社会生活都处于重建阶段。这一时期进行的行政区划改革，如大行政区的建立和废除、政社合一的人民公社体制的建立、内蒙古自治区的区划调，整都充满着政治或军事色彩，是为了保护新生政权而采取的基本措施。这是由这一时期特殊的历史背景决定的，随着政权的稳定和社会经济的发展，以政治因素为指导的行政区划改革会逐渐减少，行政区划改革将被赋予更多的价值内涵。

二是改革开放以后以经济发展为价值理念的行政区划改革。在和平时期，即在国家政权稳固的条件下，发展经济是行政区划改革的首要目标。现代各国政府都将经济发展作为国家的主要任务，地区经济实力也是衡量一地政府绩效的重要指标。行政区划调整与一地的经济发展密切相关，“行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政区范围的合理性及行政中心的设置等，影响着区域自然资源的开发、生产要素的空间流动与配置、经济活动的空间组织，从而对区域经济发展产生多方面的影响”，[4]42-53通常地区的行政中心也是地区的经济中心。改革开放后，党和国家的工作重心转移到了经济建设上，由此进行了一系列以经济发展为指导观念的行政区划改革。首先，为配合家庭联产承包责任制和城市经济体制改革，废除了政社合一的人民公社制度，重新恢复了乡镇层级。其次，为发挥中心城市在经济发展初期对周边县镇的领导作用，带动周围农村地区的共同发展，加快形成城乡一体的经济发展格局，我国在全国各地实行了市管县体制，地级市数量呈递增趋势。（见图1）最后，设立海南省和重庆直辖市，调整省级区划，对推动省级行政区的经济发展也进行了尝试。

图1 改革开放以来我国地级市数量变化图

资料来源：国家统计局统计年鉴

以发展经济作为价值导向的行政区划改革取得了很大的成效，城镇化水平获得大幅度提升。1953年人口普查城镇化率为13.3%，到了2010年这一比率已经上升到了49.7%。（见表2）社会主义市场经济获得迅速发展，城乡居民生活水平大幅度提升。市县两级是这一时期行政区划改革的重点。一是许多城市规划了新区，如上海的浦东新区、天津的滨海新区等，以扩大城市规模、削减中心城区的压力。二是一些县或乡镇逐渐被划为市辖区，以带动周边落后地区的发展。但是，需要承认的是，市管县体制的弊端在实行了多年之后也逐渐表露出来。对此，金太军指出：“我国的市管县体制是在市场经济体制建设处于起步阶段、全国性市场尚未形成之时，按行政区划流动的特点，由行政力量强制性推动的结果。”[5]73现在，其运行的制度环境已发生根本变化，产生的不良影响在不断扩大。因此，在以往改革的基础之上，我国行政区划体制改革的步伐正朝着新的方向迈进。党的十八大报告提出 ：“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。”在2013年11月召开的党的十八届三中全会上，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》），在《决定》中又一次提出了“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”的思路。以省直管县体制为核心的行政区划调整是针对目前市管县体制形成的“小马拉大车”“行政区经济”等现状的探索，需要在合理分配地方权责的基础上审慎进行。

四、公共服务：新时期行政区划改革应有的价值理念

分析新中国成立以来我国行政区划的历史沿革，很容易从中发现其指导价值观的变化趋势，即从政治导向转为经济导向。作为明显的分水岭，改革开放以后我国行政区划改革的经济导向明显增强，城市化比率、GDP总量等经济指标成为衡量地方政府绩效的主要标准。与之相对应，二战后西方国家的行政区划改革表现出对公共服务的重视，“各国多是通过积极的地方政府合并和对大都市区政府结构体系的整合，以期发挥公共服务供给的规模经济效益，降低服务和施政成本，并尽可能地促进区域间公共服务均等化”[6]54-60。我国在这种注重效率的观念的指导下，经济发展迅速，GDP总量于2014年首次突破10万亿美元，稳居世界第二。但是在经济迅猛增长的背后也存在着很多问题，区域经济发展不平衡、贫富差距扩大、城乡居民收入、福利水平不均衡等问题尤为突出。因此，为缓解愈演愈烈的社会矛盾，以提供公共产品、满足居民需求为核心的公共服务应成为新时期我国行政区划改革的价值理念。

我国政府在从经济建设型政府转为公共服务型政府的过程中，进行了多方面的探索，改革涉及了政府体制的各个层级、各个方面。党的十八届三中全会通过的《决定》也指出，要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。服务型政府是以公共服务为主要职能的政府，行政区划作为政府的政策工具之一，必须切实执行政府的行政理念，形成以保障公共服务为核心的行政区划体系。

一方面，要减少行政层级，形成扁平化行政体制。行政层级的增加会带来许多问题，由于我国“职责同构”现象的存在，行政部门自上而下一一对应存在，过多的层级会造成政府规模的膨胀，不仅增加了行政成本，降低了行政效率，而且严重影响了公共服务职能的发挥。时代的发展不仅改善了人们的物质生活，也改变了人们的精神状态。人们的主体意识不断增强，要求参与对各项社会事务的管理。行政层级越少，基层民众的意见越容易上传;行政层级越低，越有利于实现每个公民作为参与主体的权利，越有利于满足公众的需求，越有利于提供恰当的公共服务。因此，在省级行政区基本保持稳定的前提下，应进一步弱化市级的管理权限，放权于县，在全国范围内有步骤地推行“省直管县”体制改革，用中央-省-县（市）-乡四级政府体制代替原有的五级政府体制。

另一方面，应明晰权责分配，使服务职能得到最大限度发挥。履行政府服务职能不能仅流于表面，而应切实将公共服务的责任划分给各级政府。“对中央地方共同提供的公共服务，在提供方式上中央政府应侧重于制定政策规划、立法、按比例分担支出责任和完善中央控制等职责;地方政府应侧重于具体提供、管理和分担支出责任等职责。”[7]9-14即政府的职能重心随着政府层级的不同而转移。若将政府职能简单划分为政治统治职能和社会管理职能，那么层级越高，政治统治职能越强;层级越低，社会管理和服务职能越突出。县自古以来作为我国行政区划的基本组成单元，保证区域内的社会生产和居民生活是其最主要的职能，但是，由于市级政府的限制，县级政府的公共服务职能往往难以充分发挥。以公共服务理念为指导的行政区划改革，应提高县级政府在整个行政体制中的地位，放权于县。这样，才有利于加速城乡一体化进程，促进公民基本公共服务均等化，使城乡居民在教育、医疗、就业、住房等方面得到均等的服务。

参考文献：

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