我国填海造地对拓展空间的贡献分析

李亚宁，李晋，潘嵩

（1.国家海洋信息中心，天津300171；2.天津大学管理与经济学部，天津300072）

海域经济

我国填海造地对拓展空间的贡献分析

李亚宁1，2，李晋1，潘嵩1

（1.国家海洋信息中心，天津300171；2.天津大学管理与经济学部，天津300072）

从落实国家战略、区域发展优化布局以及沿海地区新增建设用地等方面，分析我国填海造地对拓展空间的贡献，认为填海造地对经济社会发展和人类生存的保障作用不容忽视。建议现阶段管理部门、科研机构和社会各界共同为之努力的主线应统一到如何科学、适度填海造地，加强节约集约利用，改进施工工艺和平面设计，以及最大程度减少资源环境的损耗上来。

填海造地；国家发展战略；建设空间

引言

我国960万平方千米的辽阔陆地和300万平方千米的广袤海洋，都是中华民族繁衍生息、生存发展的根本所在。千百年来的农耕意识和资源开发手段的历史局限，使得开发陆地国土空间的观念根深蒂固。然而现实是，我国山地多、平地少，减除不适宜生存发展的高原山地、必须保护的耕地和已有建设用地，当前我国可用于工业化城镇化开发及其他方面建设的陆地空间仅28万平方千米左右，只占全国陆地国土总面积的3%［1］。尤其在只占国土面积14%，却承担着全国28%的耕地保护任务、承载着全国40%以上人口并创造了60%以上国内生产总值的沿海地区，生存和发展的陆地空间更加局限。同时还有一个不容忽视的问题：我国拥有14亿的庞大人口规模，人均土地面积不到0.7公顷，不足世界平均水平的1/3，在世界各国人均土地面积的榜单上，排名在120位之后。如果以适宜生存、建设的国土空间计算，不可不谓寸土寸金。一些地区的土地资源远不能满足经济社会发展和人民安居乐业的需要，特别是在沿海地区，人口密度丝毫不亚于弹丸之地的日本。

我国建国以后至20世纪末先后经历了三次大的围填海活动高峰期［2］。第一次是20世纪50年代的围海晒盐，既有群众自发组织的小规模围垦，也有天津长芦盐场、海南莺歌海盐场等政府组织的大规模盐田围垦。第二次是20世纪60年代至70年代末期的围垦海涂增加农业用地，这一时期扩大了围海范围，从高滩围海发展到中、低滩围海，从河口海岸筑堤围海扩大到堵港围海，福建省农业围垦面积约750平方千米，上海市农业围垦面积约333平方千米；第三次是20世纪80年代至90年代中后期的滩涂围垦养殖，这一阶段的围海主要发生在低潮滩和近岸海域。经过三次大规模的围填海形成土地面积约12 000平方千米，极大地补充了生产用地，然而由于建设初期围填海工程缺乏整体规划、审批制度不完善、填海方式以顺岸围隔为主等原因，也给近岸海域生态环境造成了严重的、不可逆转的影响。

进入21世纪以来，随着工业化和城镇化加速，沿海地区发展战略全面布局，空间制约发展的问题更加突出，海洋成为开发建设的第二空间。2002年《海域使用管理法》实施，建立了围填海管理制度，形成了“区划统筹、规划引导、计划调节、科学论证、严格审批、强化监管”的管理体系，围填海活动日趋规范化、科学化、法制化，围填海的经济与生态综合效益也逐步趋于平衡。我国沿海滩涂有丰富的潜在的土地资源，特别是河口和淤泥质海岸的潮滩，有许多岸滩稳定、潮间带宽阔的岸段适宜填海造地［3］。在这些岸段适度填海造地，是现阶段沿海地区化解空间资源瓶颈制约的一种行之有效的途径。

1　国内外填海造地典型案例及启示

1.1填海造地打造旅游海岛

迪拜依托优美的自然环境，凭借雄厚的资金实力，通过填海造地建造了宏伟壮观的棕榈岛工程，有效促进了当地经济发展。20世纪90年代，迪拜所有自然沙滩均被开发，发展遭遇瓶颈。为了更好的发展旅游业和金融业，带动当地经济发展，吸引更多的投资者和游客，迪拜在2001年启动了世界上最大的填海造地工程之一—棕榈岛工程。迪拜棕榈岛由三个“棕榈岛”，即朱美拉棕榈岛、杰拜阿里棕榈岛和代拉棕榈岛组成，全部由填海造地建成。岛屿绵延12平方千米，伸入阿拉伯湾5.5千米［4］。耗资15亿美元兴建的亚特兰蒂斯酒店就坐落棕榈岛上，每年入住的游客高达上千万。除此之外，闻名世界的迪拜帆船酒店，世界上唯一的七星级酒店，同样修建在填海造地形成的人工岛上。如今，旅游业已经成为迪拜的支柱产业之一。自2003年起，迪拜旅游收入已经超过了石油收入，占到了GDP的10%以上，同时解决了25%的就业率；2013年，迪拜全年酒店接待人数超过1 100万人次［5］。

1.2填海造地修建国际航空港

填海造地以其成本较低、选址灵活的优点，为部分面积狭小又多山的沿海国家和地区修建大型机场提供了良好选择。如日本、韩国、新加坡、斯里兰卡、美国夏威夷均建设有自己的海上机场。其中以亚洲三大海上机场——日本关西国际机场、韩国仁川国际机场、新加坡樟宜国际机场——最为著名，由于在建设之前进行了充分的论证，上述海上机场在投入运营后均取得了巨大经济效益。日本最著名的海上机场，关西国际机场建造在大阪东南、离海岸大约4.8千米的人工岛上。机场人工岛面积约11.2平方千米，庞大的填海工程前后费时5年，工程所需的土石方取自于附近的两座山［6］。国际机场协会（ACI）公布的2009年的统计数据显示，2009年，关西国际机场旅客吞吐量为1 341.7万人次，货物吞吐量为60.887 1万吨，在日本机场中分别列居第7位和第3位［7-8］。韩国仁川国际机场也是一座填海机场，位于韩国仁川市西侧。机场所用土地由永宗岛与龙游岛两个分离的岛屿经填海造地相连而成。仁川国际机场公司公布的统计数据显示，截至2014年8月，仁川机场旅客吞吐量累计已达4.32亿人次，进驻的航空公司达84家，航线城市193个［9］。新加坡樟宜国际机场占地13平方千米，距离市区17.2千米，约有一半面积为填海造地而成。填海工程耗费1 200万立方米泥土和4 000万立方米的砂石。新加坡樟宜机场集团公布的统计数据显示，2014年上半年飞机起降数总计17.168万架次，旅客吞吐量2 661万人，货物吞吐量91.01万吨［10］。

1.3填海造地开拓宜居城市

沿海城市由于其得天独厚的地理区位优势和宜人的气候条件，吸引了大量人口到此从事生产生活活动。城市人口不断增长，导致居住环境的不断恶化：交通拥堵、房价飞涨、环境污染等等。许多国家和地区，诸如日本、香港、澳门都采取了填海造地的方式，不断扩大城市面积，或者直接建造一座新城，来缓解人口压力，调整产业布局，以达到改善居住环境的目的。日本在填海造地工程中，多采取离岸人工岛方式，这种填海造地方式科技含量较高，对海洋环境的影响较小，最著名的要数神户人工岛。神户人工岛位于日本兵库县神户市南约3千米的海面上，呈长方形、东西宽3千米、南北长2.1千米，总面积为4.36平方千米。岛上居民为2万人，各种设施齐全，有国际饭店、旅馆、商店、博物馆、岛内游泳场、医院、学校及3个公园，此外还有休假娱乐场和6 000套住宅。神户人工岛是当时世界上最大的一座人造海上城市，享有“二十一世纪的海上城市”之称［11］。香港山多平地少，可以供予发展的土地不多，因此自香港开埠以来，香港政府多次进行填海工程。时至今日，香港很多繁华的地区和大型基础设施都是依靠填海而取得的土地。当中包括德辅道以北的中环、湾仔、铜锣湾、尖沙咀东、启德机场、大屿山新机场、港澳码头、九龙湾及观塘商贸区等等的重要发展地方。当中有不少重要建筑物或者地标就座落在填海区上，包括国际金融中心、香港会议展览中心等等。

1.4对我国填海造地的启示

填海造地对我国海洋经济发展的推动作用十分明显，同时，在建设用地增量有限的情况下，填海造地提供的城市建设和工业生产用地，有效缓解了沿海省市的用地压力［12］。但是，填海造地工程往往投资巨大，涉及社会民生、经济效益、生态环境等多个层面的问题，影响深远，风险性较大。因此，实施填海造地必须慎之又慎。参考国内外填海造地的典型案例，我国在进行填海造地时应注意以下几点：

1.4.1立足地区优势，明确功能定位

我国沿海各地社会经济发展水平、沿岸自然资源条件、岸线开发利用程度千差万别。实施填海造地务必因地制宜，充分考虑自身条件和特点，明确功能定位。避免跟风式的重复建设，从而导致岸线资源的巨大浪费。

2.4.2进行成本分析，注重经济效益

填好造地投入大，影响广，风险高。因此，在填海造地工程建设之前，必须对其生态成本、建设成本及运营成本进行充分分析，对其可能造成的风险进行全面的研究和评估，做好填海造地前期规划，力求取得良好的经济效益。

2.4.3提升科技含量，保护海洋生态

填海造地应尽可能的使用离岸人工岛的形式，最大限度保留自然岸线。人工岛虽然前期投入较大，技术要求较高，但在海洋生态保护方面的优势十分明显。例如，对天然海岸线的形态特征造成的影响较小，能够避免对近岸滩涂等海洋生物栖息地的侵占，最大限度保留海域原有水动力环境及冲淤环境等。

综上所述，从国内外填海造地的一些成功案例可以看出，填海造地并非洪水猛兽，通过统筹规划、科学论证、合理布局，可以尽最大努力、最大程度地减少其对生态环境的负面影响，更好地服务于社会经济的可持续发展。

2　填海造地对落实国家战略的贡献分析

2.1填海造地为国家战略落实提供宝贵空间

国家“十二五”规划发布以来，发展海洋经济已成为国家战略。国务院批复的区域发展规划中，共17个战略规划位于沿海地区，规划区域覆盖了18 000多千米的大陆岸线（表1），海洋经济发展战略进入全面实施的新阶段。沿海地区纷纷确定了以依托临海临港优势、大力发展海洋经济为主题的战略定位。这些战略定位作为区域经济发展转型升级的突破口，对生存和发展空间的规模和质量提出了更高的要求。其中，黄河三角洲高效生态经济区、江苏沿海地区直接明确了海域滩涂作为土地后备资源的战略地位；天津、山东、浙江、福建、海南等地都提出了在用海和用地计划上给予倾斜的诉求。自2006年始，我国在继续保障单个项目用海的基础上，研究实施区域用海管理政策，引导地方政府优选集中连片开发海域，进行整体规划、合理布局和有序开发。截至2013年底，全国共批准区域建设用海规划75个，规划填海面积1 148平方千米，其中已确权实际填海面积314平方千米，为沿海地区落实国家发展战略提供了宝贵空间。

表1　沿海地区国家发展战略Tab.1National development strategies in the coastal area

2.2填海造地为重点项目建设提供宝贵空间

国家发展战略中确定的一大批重点工程和重点产业，以综合性港口集群、跨海通道、能源基地、新兴产业聚集区、重化工业基地、装备制造基地、临海临港新区、滨海新城、旅游基础设施和农业基地为主要方向，无不需要大量的海域和土地空间为其顺利实施提供保障。目前，国家发展战略中明确的重点工程有400余项，预计其中有200余项需要填海获得建设空间（表2）。据统计，全国近五年审批的填海造地用海中，有70%是各沿海区域为落实国家发展战略确定的重点项目、重点产业用海。这些项目的填海面积占全国填海造地用海确权总面积的比例高达85%，有力支撑了国家发展战略确定的一大批工业基地、滨海新城、农业基地和港口群建设。如，杭州湾、胶州湾、港珠澳等跨海通道建设，红沿河、福清、田湾、阳江等核电能源基地建设，中俄东方石化、中科炼化、曹妃甸原油储备等石化工程建设，有效保障了国家交通、能源等基础设施在沿海的合理布局。

表2　沿海地区涉海重点项目统计Tab.2Statistics of the major ocean-related projects in the coastal area

3　填海造地对区域发展优化布局的贡献分析

3.1填海造地形成的建设空间具有独特的功能优势

填海造地具有诸多优越性。我国和许多土地资源紧缺的沿海发达国家都将其作为拓展空间的一种重要途径［13］。一方面填海造地具有得天独厚的临海优势，对涉海产业而言，所形成的土地比内陆地区具有更大的功能优势和附加值；与此同时，填海造地不但有利于节约开发建设成本、推进产业整体布局，又能避免土地征用、百姓迁移，与农用地征用、土地整理等供地方式相比，具有明显优势。仅就沿海港口及相关行业发展而言，填海造地以其独特的功能优势，成为增加有效深水岸线、便捷各类工业企业物流运输、拓展对外联络通道等不可或缺的重要前提。根据交通运输部已经批复的18个沿海大型港口总体规划统计，平均每个港口的规划岸线长度达125千米、陆域规划面积70平方千米，其中大部分区域将来源于填海造地［13］。依港而建的配套工业园区、产业园区等，也均受益于整体规划开发的填海造地区域。例如：天津临港工业区作为国家级石化基地，规划建设成以化工、造修船基地、装备制造业等为核心的海上工业新城，规划总面积80平方千米，全部来源于填海造地；广西北部湾开发建设的钦州保税港区，作为中国与东盟联通的重要渠道、我国西部沿海唯一的保税港区，规划面积10平方千米，也将全部来源于填海造地。

3.2填海造地为区域发展优化布局提供保障

国家发展战略进一步推进了沿海地区一体化布局。许多沿海中小城市和农村地区，继传统的大中城市、主要港口周边之后，开始成为沿海经济社会发展的前沿阵地。填海造地以其利于集中连片开发、较易形成产业聚集的优势，成为承接产业转移、调整城市空间布局的有效保障，为落实沿海地区一体化布局，带动传统欠发达地区的发展转型提供了有力支撑。例如，位于双台子河口两侧的沿海村镇，曾以盐业和养殖为主要产业，如今辽滨沿海经济区、锦州新能源产业基地等填海项目正在崛起，其中辽滨沿海经济区一、二期工程共填海44.04平方千米；山东划定了长达490千米，约相当于山东省大陆海岸线总长15%的岸段，作为需要重点开发的岸段，其中大部分为中小城市的农村地区岸段；距离福建省大中城市50余千米的罗源湾，围绕福州港罗源湾港区的一大批临海工业区、物流园区、能源基地正在如火如荼地建设，罗源湾南岸的可门临海工业区一期填海就达9.29平方千米；海南省儋州市白马井镇—排浦镇岸段曾是依托渔港经济发展的沿海村镇，如今一个填海7.83平方千米的人工岛—海花岛旅游综合体已基本建成。

4　对沿海地区新增建设用地的贡献分析

据历年《海域使用管理公报》和《中国国土资源年鉴》统计，2003—2012年10年间，沿海地区填海造地总面积占新增建设用地供应总量的比重约为12%。在严格保护耕地的大背景下，填海造地为沿海地区新增建设用地提供了极大的补充。统计数据显示，2005年以前沿海地区填海造地占同期新增建设用地的比重整体较小，填海造地在增加建设用地空间方面的优势尚未得到充分发挥；2005—2010年，呈较为稳定的上升态势，均值高达17.5%，填海造地成为沿海地区增加建设用地的重要手段，特别是2008—2009年间，填海造地的保障作用很好地实现了扩大内需、促进经济平稳较快发展，使得沿海地区顺利度过“金融危机”，实现了经济发展的“软着陆”；2010年底实施围填海计划管理制度以来，填海面积有所缩减，2011—2012年约为9%。从地区差异来看：2003—2012年十年间，天津填海造地占新增建设用地的比重最大，约为50%，有力推进了滨海新区开发开放，据统计天津依靠填海造地拓展了滨海新区近1/10的土地空间；其次为海南、福建、辽宁，所占比例也均在20%以上。

随着沿海地区发展战略的全面部署，填海造地将继续在保障城市发展建设空间中发挥重要作用。据沿海省级《海洋功能区划》和《土地利用总体规划》的建设填海造地和新增建设用地控制指标，预计2011—2020年10年间，建设填海造地预期规模将占到新增建设用地面积的19.75%。对于海洋依赖性较强的省市，填海造地的作用将更为显著。例如：浙江填海造地占新增建设用地的比例预计将高达50%；福建、海南占比也在30%左右。

图12003　—2012年沿海省填海造地与新增建设用地面积比较Fig.1Area comparison between reclaim land from the sea and the newly increased construction-used land in the coastal provinces during 2003-2012

图22011　—2020年沿海省填海造地占新增建设用地比重预测Fig.2Proportion of reclaim land from the seain the newly increased construction-used land in the coastal provinces during 2003-2012

5　结语

在适宜填海造地的滩涂、浅海区域科学、适度地填海造地，是现阶段沿海地区化解空间资源瓶颈制约的一种行之有效的途径。根据来自国家海洋局的统计数据，自《海域使用管理法》实施到2013年底，国务院及沿海省级人民政府依法审批填海造地用海12.4万平方千米，约占沿海地区同期新增建设用地的12%。这些通过填海造地形成的建设空间，为保障国家战略实施、弥补建设空间不足、促进区域发展优化布局和缓解耕地保护压力所提供了巨大的保障作用。然而，填海造地在为经济社会发展和人类生存提供巨大保障作用的同时，由于工程建设本身所付出的较高的资源环境代价也饱受争议，可谓毁誉参半。在保护中发展、在发展中保护是当前我国发展的基本战略思想，针对填海造地问题，既不能无视资源环境代价而放任自流，也不能忽略其对经济社会发展的巨大贡献而全盘否定。如何做到科学、适度，节约集约利用，改进施工工艺和平面设计，最大程度减少资源环境的损耗，应该是现阶段管理部门、科研机构和社会各界应该共同为之努力的主线。

［1］国务院.全国主体功能区规划［Z］.国务院，2010.

［2］刘伟，刘百桥.我国围填海现状、问题及调控对策［J］.广州环境科学，2008，23（2）：26-30.

［3］陈吉余.开发浅海滩涂资源，拓展我国的生存空间［J］.中国工程科学，2000，2（3）：27-31.

［4］百度百科.棕榈岛词条［EB/OL］.http：//baike.baidu.com/ view/621604.htm.

［5］百度百科.迪拜词条［EB/OL］.http：//baike.baidu.com/view/ 17176.htm.

［6］百度百科.大阪关西国际机场词条［EB/OL］.http：//baike. baidu.com/view/2288503.htm.

［7］中国民航科学技术研究院.2009年旅客吐吞量前150名机场［EB/OL］.http：//www.castc.org.cn/dtxw/hyxw/201008/ t20100817_1364.html.

［8］维基百科.全球机场货运量表词条［EB/OL］.http：//zh. wikipedia.org/wiki/全球机场货运量列表

［9］中国民航网.自开港以来仁川机场旅客吞吐量累计逾4亿人［EB/OL］.http：//www.caacnews.com.cn/newsshow.aspx？idnews=255811.

［10］中国民航网.新加坡樟宜机场上半年旅客吞吐量微增1.4%［EB/OL］.http：//www.caacnews.com.cn/newsshow.aspx？idnews=254809.

［11］百度百科.神户人工岛词条［EB/OL］.http：//baike.baidu.com/ view/2825790.htm.

［12］张翠萍，谢健，娄全胜，等.广东省填海造地的发展经验及对策研究［J］.海洋环境科学，2013，32（2）：311-315.

［13］关道明，阿东.全国海洋功能区划研究［M］.海洋出版社，2013.

Analysis ofthe Contribution of the Reclaiming Land from the Sea to Extending Space in China

Li Yaning1，2，Li Jin1，Pan Song1
（1.National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China；2.College of Management and Economics，Tianjin University，Tianjin 300072，China）

The article analyzed the contribution of reclaiming from the sea to extending space in China，based on the following three aspects：implementation of national development strategies，optimization of the layout of coastal regional development，and increasing the coastal land for construction.The article concluded that the role ofthe reclamation in the economic and social development and the protection of human subsistence cannot be ignored.The article suggested that management departments，research institutions and the community should focus their effort on how to reclaim land from the sea in a scientific and moderate way，strengthen economical and intensive utilization，improve construction techniques and graphic design，and minimize the loss of resources and the environment.

reclaim land from the sea；national development strategies；construction-used space

F205

A

2095-1647（2015）03-0041-07

2015-01-08

李亚宁，男，助理研究员，主要研究方向为海域管理技术，E-mail：nmdis_ken@126.com。