“五水共治”背景下的第三方治理

顾世杰 包海波

“五水共治”背景下的第三方治理

顾世杰 包海波

“第三方治理”是环境治理问题上的一个新的突破点,也是一种市场长效机制。在“五水共治”战略的推动下，要实现第三方治理在公用设施、工业园区等重点领域在产业集聚化背景下取得显著进展，浙江省的污染治理效率和专业化水平显著提高，各项水资源质量指标在全国名列前茅

“五水共治”是浙江省委、省政府推进新一轮改革发展的关键之策，更是建设“两美”浙江的突破口与切入点。粗放的经济发展方式、分散的生活生产模式形成了巨大的污染存量，水资源产权虚置、生态补偿机制匮乏严重制约着市场机制的作用，水环境治理面临着内生激励不足、外在缺乏法制支撑的现实难题。因此，巩固治水成果、提升治水实效，应注重标本兼治，综合运用依法治水、市场治水和科技治水，探索建立长效机制。其中十八届三中全会提出了环境治理新方案——第三方治理，这是我国环境治理问题上的一个新的突破点，也是一种市场长效机制。

第三方治理概述

第三方治理提出与内涵。近年来，第三方在我国各级政府环境治理实践中已经广泛应用，而发达国家对于第三方治理已经开展实施多年并积累了丰富经验。Milgrom(1990)等通过对地中海商法成功运作的案例描述，揭示了第三方治理并不总是要求国家权力机制的使用，来自不同国家商人间的协议通过商法同样可以得到保护。在政府和市场失灵的情况下，替代性治理组织就会介入，行业协会就恰好提供了一种介于正式的、国家支持的秩序和自发秩序之间的合约自增强机制。Elinor·Ostmm(2000)在大量实证研究的基础上指出，人类社会中大量的公共池塘资源问题事实上不是依赖国家也不是通过市场解决的，人类社会中的自我组织和自治，实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。2013年我国在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出了“推行环境污染第三方治理”。这是我国环境污染防治工作中前所未有的理念与制度创新。李金珊、沈楠(2014)将浙江污水处理主体分为主要三类，并认为政府主办的污水处理厂与监管部门是利益共同方，企业自办的污水处理厂与企业是利益共同方，两者都很难实现有效监管。必须按照要求，分期分批将政府主办的污水厂和企业自办的污水处理厂移交第三方管理和营运。

第三方参与政府治理，一般表现为把市场原则注入政府实践，将政府服务内容细化外包，交给专业的机构来加以处理。这里在总结前人研究基础上，对环境污染第三方治理定义为，即由专业环保公司负责排污企业所有环保相关事务，并由政府对企业和环保公司的监管的监管的治理模式。刘新叶（2015）认为“环境污染第三方治理”的核心是进行专业化分工，将污染治理从“谁污染、谁治理”转变为“谁污染、谁付费、第三方治理”。

第三方治理的经济学理论。在经济学中，环境具有公共物品和“市场失灵”等特性，决定了环境保护必须依靠政府来管理和控制。但是，由于在环境污染问题中存在博弈论和囚徒困境这样的难题，“囚犯困境”反映的问题：个人理性与集体理性在理性经济人假设下是相悖的。由于政府的治理明显存在劣势，高昂的执法成本也往往使政府治理失灵，政府在扮演第三方角色时往往会因“缺位”或“越位”而难以有效地介入。因此，人们倾向于在环境管理中更多的运用经济手段，第三方治理模式应运而生。人们希望以建立市场的长效机制来改善环境治理现状，提高治理效率，而第三方治理模式正是通过市场之手来实现环境治理，因而得到广泛认同和深入推广。

“五水共治”可引入第三方治理

随着经济社会的快速发展，政府在“五水共治”治理过程中遭遇到越来越多困境与挑战。传统的由政府主导的治理模式，在处理关乎自身利益问题上，往往效率低下。第三方运营治理的模式，不仅可以将企业从不熟悉的环境保护、污染治理难题中解脱出来，也可以降低政府的执法成本。这里从分别宏观、微观角度分析第三方治理模式在“五水共治”中的可行性。

有关第三方治理的政策文件。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”。我国找到了环境治理的突破点——推行第三方治理。今年国务院办公厅公布《关于推行环境污染第三方治理的意见》，根据意见，各地将推行排污者付费委托第三方企业治污的“环境污染第三方治理”模式。并指出到2020年，公用设施、工业园区等重点领域第三方治理将取得显著进展，污染治理效率和专业化水平明显提高，社会资本进入污染治理市场的活力进一步激发。环境公用设施投资运营体制改革基本完成，高效、优质、可持续的环境公共服务市场化供给体系基本形成；第三方治理业态和模式趋于成熟，涌现一批技术能力强、综合信用好、具有国际竞争力的环境服务公司。

有关第三方治理的法律制度。环境法律的基本原则和制度也为环境污染第三方治理提供了法源依据。新修订的《环境保护法》(2014年)第五条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”第六条第三款规定：“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”其中“损害担责”则提供了一种开放式的责任承担方式——污染者、环境损害者既可以自己去承担环境治理的责任，也可以市场付费替代履行环境治理责任。这为环境污染第三方治理提供了制度依据和开放的制度空间。

第三方治理的迫切性和可行性。长期粗放的经济发展方式、分散的生活生产模式造成了严重的水资源污染问题，浙江水环境的质量低于全国平均水平。可见环境治理模式市场化的迫切性。其中浙江省地表水水质质量如图1所示。

同时，浙江近年废水排放总量也在不断增加增加，2013年达到41.91亿吨，比2010年增加2.5亿吨，比2009年增加5.41亿吨。但是随着浙江“五水共治”政策的实施与推进，原先“低、小、散、乱”的产业布局导致的污染源分散问题得到改观。由于产业集聚、企业集中、资源集约的工业园区建设加速推进，为第三方治理的引进实施提供了可能性。第三方治理的有效运行，能够在一定程度上弥补政府在“五水共治”基础设施建设方面的不足，有利于促进经济激励机制作用的发挥。

“五水共治”第三方治理实践与探索

图1 2013年浙江省地表水水质质量

表1 第三方治理实践与探索的具体案例

国内第三方治理实践与探索。近年来，在治理环境污染方面，各省市在借鉴发达国家经验的基础上，通过不断改革环保管理体制，出台相关制度规定，创新环境治理模式，来探索市场化、社会化、专业化治理的新路径。其中在工业污染源治理、生态环境保护、环境监测监管等多个领域，推行环境污染第三方治理的案例如下表1。

浙江水污染治理实践与探索。第三方治理作为一种市场调节机制，能够在“五水共治”有效补充长期存在的单一政府治理模式的不足。因为第三方治理模式既符合浙江省“五水共治”的环境保护治理方向和环境污染现状，又有助于环境治理专业化的形成和提高，在实现产业走向中高端的道路上发挥重大推动作用。舟山市通过“BOT”模式，积极探索实施第三方治理，有效推进了环境污染治理的市场化，取得了较好的环境效益和经济效益。

第三方治理模式的困境。据目前来说，浙江省要在“五水共治”中推行第三方治理也存在很多的不足，宏观的配套法治建立不完善、市场有效机制缺乏、微观企业和个体的思想观念的转变等等困境。实践表明：一些地方和企业发展第三方治理过程遇到过很多问题。这些问题往往是政策缺失造成的，而不是第三方治理模式的先天缺陷。主要表现如：法律责任界定不清，市场准入与退出机制尚未建立，政府监管和环保企业面临挑战，环保企业自身能力不足等等。

建议和展望

市场失灵往往需要借助政府力量，同时政府治理失灵也需借助第三方力量。第三方作为独立的一个社会治理主体也是制衡政府和市场的不可或缺的力量。尽管这方面实践在其他省份已小有所成，但浙江省“五水共治”中相关的引进经验和原创成果很匮乏。结合已有经验和浙江省自身特点，笔者提出几点建议。

政府加快相应法律法规建设。首先，要明确污染物产生企业与第三方治污企业的法律责任。污染物产生企业与第三方治污企业都是环境责任主体，法律应根据双方合作方式以及具体的行为来界定。其次，建立政府违约风险补偿机制及责任追究机制。考虑到第三方企业在与政府合作中不利的位置，不仅要设立环境污染第三方治理风险补偿资金，还应建立对违约的政府主要负责人相应的责任追究机制。最后，对不按要求进行污染治理的企业，强制推行第三方治理模式。

市场方面应该准入与退出机制。要实现“五水共治”的市场化，就要使市场在环境资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。因此，建立合理的市场准入和退出机制至关重要。市场上不宜对第三方治污企业设立强制性的准入标准，但可以对第三方治污企业进行信用评级，对信誉好、技术过硬的环保企业颁发证明。信誉等级可以作为政府采购和企业买环境服务的重要参考。在市场退出方面，按照服务质量好坏进行信誉评级；对信誉级别非常低甚至有违法行为的第三方企业，应列入黑名单，禁止进入第三方治理市场。此外，为了规范环境污染第三方治理市场的运行，针对环境污染第三方治理的招投标、合同签订、责任界定等方面，政府应出台相应的指导性文件。

建立保障第三方治理可持续性市场机制。为了保障第三方治理发展的可持续性，需要有持续不断的动力机制。借鉴发达国家经验，金融创新是环境污染第三方治理的重要动力。通过建立绿色信贷、环保银行、基金、责任保险制度，来培育环境污染第三方治理市场，从而实现第三方治理模式的可持续发展。例如，对环境守法企业在银行贷款、上市融资等方面给予优先支持。

鼓励环保产业发展和培育专业化的环保企业。从金融政策、服务政策、法律保障等方面加大对发展环保产业的支持力度，在科技创新方面制定各种激励、奖励政策。扶持、培育能够集提供咨询、设计、建设、运营、维护等服务于一身的环保企业集团，推动环保企业上市融资，壮大环保市场，为第三方治理奠定基础。

在“五水共治”战略的推动下，第三方治理在公用设施、工业园区等重点领域在产业集聚化背景下取得显著进展，浙江省的污染治理效率和专业化水平显著提高，各项水资源质量指标在全国名列前茅。不断完善环境治理的市场机制，积极进行金融创新，建立绿色信贷、环保银行、基金、责任保险制度，从而吸引更多社会资本进入污染治理市场；要形成高效、优质、可持续的环境公共服务市场化供给体系。第三方治理的观念深入人心，并积极培育相应产业文化，达到第三方治理业态成熟和模式丰富多样的目标，在快速发展的环保第三方治理行业涌现一批技术能力强、综合信用好、具有国际竞争力的环境服务公司。

作者单位：中共浙江省委党校