省以下地方行政架构变动与改革探讨

杜平

省以下地方行政架构变动与改革探讨

杜平

郡县治，则天下安。经过数千年的中央集权和地方分权制度变迁，县一级的地方政府制度安排，成为中国最稳定的政府，历来是中央政府统制治理的主骨架、核心。“两汉吏治”汉代郡—县制地方政府治理模式，被历史学家和学者认为是高效、合理，能较好处理中央集权和地方分权的制度安排典型。但时至今日，地方行政层级日益复杂多元，各类派出机构演化成为地方行政主体，县处级地方行政主体大量增加，在很大程度上打破了地方政府精简高效治理的格局①注：从经济行政学意义上讲，完整的地方政府或地方行政区主体由三要素构成，一是相对稳定的地域，二是相对集中的人口，三是拥有一套治理机构。本文省以下地方行政主体，指的是县及县以上地方各级人民政府，以及具有准县级或以上地方政府地位的省级开发区、园区、出口加工区、港区等，具有一定地域行政范围，具有独立的行政经费和机构编制，具有相当于县级或以上经济社会管理权限等。。

浙江省以下地方行政制度调整与主体演变

历史上，浙江辖区地方政府主体或行政区数量变动并不大，这也为中央和地方稳定高效治理提供了坚实基础。汉代中国地方政府分郡和县两级，全国约100多个郡1000多个县（道、邑），一个郡管辖10到20个县；浙江地域分会稽八郡有约50到60个县，相当于市县两级行政区主体数量60个左右。根据史料记载，唐代典型地方行政实行道—府（州）—县三级体制，唐玄宗时期全国大约有1573个县，两浙道下辖府（州）、县两级地方政府主体数量在60个上下。宋代至元明清，地方行政一般实施三级行政制度，比如宋代的路—府（州、军、监）—县，元代的省—府（路、州）—县，明代的布政使司—府（州）—县等，省（路、布政使司）以下各级地方政府主体数量大约保持在80至90个左右，变动不大，乡镇以下实行“乡绅自治”。民国时期浙江行政区划变动较频繁，区、县两级行政区数量随时局变化调整，但总体保持在75至90个之间；乡镇以下实行乡—保甲两级基层自治，但国家政权已开始向基层渗透。

新中国建立后，为加强中央集权，地方行政层级关系几经调整，从最初大行政区划制度，慢慢过渡到目前的中央—省—市—县—乡五级行政体制，省以下为四级行政。浙江从建国初期的5个专区、3个地级市、4个县级市、51个县、10个市辖区，到改革开放初11个地区75个县市区（其中10个市辖区、65个县），再至目前的11个地级市90个县市区（35个市辖区、35个县、20个县级市），市辖区、县级市逐步增加，县数、乡镇数逐步减少。乡镇街道数量由1985年的3325个（2729个乡、508个镇、88个街道）减少至2014年的1321个（258个乡、629个镇、434个街道），数量减少了2004个。通过乡镇撤扩并，土地资源、行政资源、资金资源等利用更为集中高效。表面上看，通过行政区划调整，浙江的市或县级行政区（地方政府主体）数量从86增长至101个，仅增加了15个，但实际并非如此。

近20年为适应工业化、城市化发展需要，浙江率先通过扩权强县、强县扩权等“省管县”体制改革，撤县设区、撤县设市、撤市设区，调整市域、县域行政区划，取得了明显成效，减少了管理层级、提高了行政效率。但是，随着作为国家、省市派出机构的各类国家级省级开发区、园区、出口加工区、保税区、产业集聚区等设立，相当于县级或以上的准地方政府主体大量增加。加之原有11个地市、90个县市区行政区，浙江省以下市、县两级地方行政区数量实际达290个左右，其中并不包括30个省级高新技术产业开发区、33个省级旅游度假区等。也就是说，市县两级行政区数量不是统计意义上的101个而是超300个，这是浙江数千年历史上各个时期地方县级行政主体数量的4至6倍。这些主体均拥有一定辖区范围、人口及县级经济社会管理职权，成为“县中县、市中市”。如果包括考虑赋予县级经济社会管理权限的100多个中心镇，这个数字更是惊人。

派出机构演变成为事实上的地方行政主体。以浙北某国家级经济技术开发区为例。开发区管委会属副地厅级单位，下设17个机构包括建设局、社发局、环保局、审批中心、执法支队、规划局、国土局、工商局、公安局、市场监管局等，行政管辖面积约140平方公里，下辖4个街道、40个行政村、14个社区，辖区内人口约20万人，有各类行政处罚、招商引资、经济发展、社会管理、人才开发、设施建设、土地征用、规划审批、环境保护、行政监管和税费征收等一系列权利责任。再以浙中某县市为例，一个国家级开发区、一个省级工业园区、一个试点小城市和一个产业集聚区，全市相当于拥有至少5个（副）县级政府主体，名义上其他4个是政府派出机构，但实际上每个主体都设有一套经济社会管理机构，设有行政审批中心和执法大队，有自身融资平台和地理管辖范围，有硬性经济社会发展与税赋任务指标，每年需要进行考核，行使县一级经济社会管理权限。

现有省以下地方行政制度安排导致的若干问题

制度是一种重要的基础设施，尤其是地方行政制度安排事关重大。地方行政体制不仅涉及机构、权限问题，也涉及行政区划、财权事权安排等。今日地方行政制度安排，尤其是相当于县级地方政府或行政主体越设越多，开发区园区越办越多，范围越划越大，占用大量耕地、资金和低水平重复建设，甚至超出了实际需要和经济承受能力，县域内形成大量的分利集团和“诸侯经济”，既不利于地方转变职能，也不利于处理好政府、市场、社会关系，更不利于发挥市场在资源配置中起决定性作用和现代治理体系建设。

——简政放权和职能转变难度较大。当前中央积极简政放权，转变政府职能，意在促进地方经济发展和加强公共产品提供。但省以下行政层级较多，行政主体较多，一是导致行政机构多，行政成本过高不得不时常清理压缩“三公”经费；二是导致省级部门机构各类事项增多，部门行政人员疲于奔命和应付；三是导致国家各类政策指令很难顺利下行基层，容易造成“肠梗阻”“中梗阻”，而且上级导向型的行政体制安排，不能有效回应基层社会公众诉求。省以下地方行政层级，进一步可细分为省—副省（城市）—地级市—副地厅（国家级开发区）—正县处—副县处（省级开发区）—乡镇等七个层级，相当繁杂，官僚主义严重。一个市县范围内拥有多个行政层级和行政区主体，有的相互之间是平级或平行关系，各级政府“上下同责”和机构“上下同粗”（徐继敏，2013），部门职责交叉重复。

——地方财政体制改革较难推进。经过1990年代以来财政体制改革，中央与地方财政分成关系较为明晰，但省以下地方财政关系一直难厘清、省以下财政体制改革模糊不定，具有较大的不确定性、随意性。原因之一是地方政府主体过多、层级过于复杂，省、市、县、乡镇四级财政分成体制设计，相比于中央与地方的二级分税制设计更复杂，各级政府之间的财权与事权更难以匹配。同时，地方财政体制改革牵涉到各个地方利益主体，相互牵制、相互关联，“自下而上”的改革已经无法形成和动弹，“自上而下”的改革也往往较难推进。

——地方政府负债率难以下降。各类地方行政主体设置过多，地方政府融资平台多，地方债规模过大，甚至出现了地方债“越清理越多”的局面，地方债呈现复杂化与隐蔽化倾向。根据国家审计署统计，2013年6月底地方各级政府性债务规模达17.9万亿元，大大高于2010年10.7万亿元，占当年GDP比重达31.5%，比2010年上升4.8个百分点。根据统计，浙江各级地方债90%以上来自于市县两级政府及融资平台，省级负债占2.1%，乡镇负债占4.5%，地方债主要依靠土地出让收入还债，部分地方甚至陷入“举新债还旧债”循环。

——权力与民争利状况较难遏制。当前县或准县级地方政府主体数量过多，相互之间竞争日趋激烈，地方政府主体攫取资源能力过强，地方政府直接插手干预经济的愿望和实际程度很深，进一步导致“地方政府公司化”倾向。事实上，由于掌握着最广泛的资源，设立以经济挂帅的开发区园区，使得政府公司化发展，地方政府自身实际上已经成为地方经济利益最大化的代言人，这是调研中各地普遍反映出来的实际状况。地方政府主体过多和公司化倾向，寻租机会大量增多，腐败行为增加，直接导致民众对政府的信任度下降。

——国民收入分配格局较难调整。国民收入分配问题一直是政府和全社会关注点所在。各级地方政府主体过多，政府规模偏大，融资平台多且大肆举债发展经济的导向，使得货币供应量迅速增长，并形成各类资产泡沫和大量灰色收入，加剧了收入不平等和收入分配不均状况，政府所得、资本所得比重偏高，劳动者报酬比重偏低。浙江劳动者报酬占GDP初次分配比重约为42%，低于全国平均水平，而先进经济体更是在50%以上甚至达到60%。

省以下地方行政制度改革若干对策建议

大道至简。经济新常态背景下，厘清地方行政层级、精简行政主体机构，转变政府传统角色，对于十八届三中全会、四中全会提出的2020年全面完成改革任务、全面推进依法治国，具有重要意义。可以说，地方行政体制改革，是未来其他改革取得成功的重要基础或支撑。尤其是长三角等发达地区省市正在进入工业化后期、以转型创新求发展的关键时期，地方行政制度安排相应地应加快改革完善，大胆创新争取领先一步，再创体制机制新优势。转变地方政府职能，建设现代治理体系，应先解决好地方行政架构安排等基本问题。

处理好政府、市场、社会的关系。“法无授权不可为、法定职责必须为”。进一步理顺政府与市场的关系，加大简政放权和转变职能力度，建立完善“四张清单一张网”，推行政府权力清单制度，取消非行政许可审批，减少政府对微观经济行为的干预，消除权力设租寻租空间。进一步理顺省以下地方各级政府的关系，下放权力、财权与厘清地方行政层级关系结合起来，加强地方提供公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，解决财权事权不匹配、职能交叉、职权不清、相互推诿扯皮等问题。

处理好经济发展与地方行政的关系。“删繁就简三秋树，领异标新二月花”。积极深化“大部制”改革，加大机构整合力度，比如推进工商、质监、食药监、物价部门整合成立市场监督管理局等。逐步还原省级产业集聚区开发区园区、保税区、加工区等经济功能，成为国家或省级部门的派出机构而非市县政府派出机构，或可重新归口商务、经信等主管部门管理，减少事实上的地方行政（区）主体数量，防止地方行政主体、机构部门设置数量越设越多的问题。

处理好集权和省以下地方政府分权的关系。从长期看，削减行政纵向层级，实行地方行政体制三级甚至是二级制度安排，促进地方行政扁平化管理。综观各先进国家和地区，基本实行国家三级和地方二级的行政制度安排。中央应鼓励浙江等发达地区推进本辖区行政体制改革，发挥省级政府在推进地方行政体制改革的主体作用，鼓励地方大胆探索，推进四个行政层级逐步向省、设区市和县、乡镇三层级转变。也可以考虑尝试向省、县（市）二级为主体的框架制度安排转变，提高行政治理效率，同时充分发挥乡镇街道主动性、积极性，推动乡镇一级拥有更多管理本辖区的权利、责任，加强基层党组织和基层政权建设，更广泛吸收社会组织和公众参与管理，积极应对基层面临的新情况新问题，增强其自我管理、自我服务的功能，促进基层治理体系和治理能力现代化。

作者单位：浙江省发展和改革研究所