发展规划工作的实践探索与感悟

2015-10-26周丹

浙江经济 2015年17期

关键词：规划工作发展

周丹

发展规划工作的实践探索与感悟

周丹

图/金川

光阴似箭，驻足回望，笔者从事发展规划工作已经30年了。1979年下乡知青回城，1985年从浙江大学管理工程学专业毕业后，先后在乡镇、县、市、省有关部门参与了“八五”到“十三五”规划的编制工作。

多年的规划生涯，有一些粗浅的认识。一是规划是上层建筑。随着经济基础和经济体制的变化，规划体制也随之相应进行变革。

二是规划是生产力。规划决定区域资源要素配置效率，通过规划的调控，能够促进经济社会持续、稳定、健康发展。

三是规划是科学。规划是正确认识、遵循和运用客观规律的科学成果。编制规划既需要科学精神，也需要科学方法。

四是规划是文化。区域经济社会发展，归根结底是文化的延续、传承和创新。规划就是经济社会发展的“记忆”和“历史符号”。

多年的规划生涯，在实践中进行了一些探索。一是建立省级发展规划管理制度。研究起草了浙江省国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、专项规划等规范性文件，由省政府办公厅印发组织实施。

二是建立省政府规划综合协调机制。由省长主持，25个省级有关部门主要负责人为成员，办公室设在省发展改革委。

三是建立发展规划监测评估制度。开展五年规划年度监测、中期评估、期末总结评价工作，有利于提高规划实施的有效性。

四是建立“以规划带项目”的工作机制。按照“先编规划、后定项目、再安排资金”的工作链，推进单个投资项目的审批转向通过规划管控项目。

五是建立省发展规划地理信息应用平台。依托浙江省基础地理信息数据库，开发包括主体功能区规划编制和管理、空间规划综合协调、重大项目辅助选址决策等功能的应用平台，优化发展规划的空间布局。

六是创新县级发展规划工作。指导本省开化县开展主体功能区建设试点和“多规合一”试点。在对口帮扶的景宁畲族自治县建立县、乡、村三级规划体系，编制全面小康社会建设规划。在建德县千鹤乡探索编制“八五”计划，把发展规划延伸到乡镇，夯实规划工作的基础。

多年的规划生涯，深感一些难点和问题需要突破。一是发展规划的规划期。发展规划的规划期一般为5年，而城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等规划期则更长一些，难以发挥统领作用或使其成为编制其他规划的依据。“九五”计划名称曾改为国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要。今后发展规划的规划期是否如同“九五”时期一样作调整，近期为5年，展望期再延长10年，与城市规划、土地利用规划、生态环境保护规划相协调，进一步发挥发展规划对其他规划的指导作用。

二是五年规划期与党委、政府任期不一致。目前发展规划的规划期为5年，各级党委、政府的任期也为5年，但年份一般相差两年，造成发展规划的目标任务与党委、政府的任期目标任务不协调，影响发展规划的有效实施。是否可考虑，一个五年规划实施完成后，编制一个两年滚动计划，使发展规划的规划期与各级党委、政府的任期相一致，形成中长期规划编制和实施的合力。

三是发展规划中政府职责与市场作用的合理界定。理论上讲，发展规划主要规范政府的职责和行为，市场机制已发挥决定性作用的领域不应成为发展规划编制和规范的范畴。但是，发展规划承担着引导市场主体行为的功能，而且我国现阶段仍处于向社会主义市场经济转轨的时期，包括产业发展在内的一些领域仍然需要通过规划来调控和管理。从“十一五”开始，规划指标已分为预期指标和约束性指标两类。但作为规划主体的战略任务部分，如何区分政府与市场的不同职能并正确表述，始终是规划编制中亟需破解的一个难题。

四是“多规合一”问题。针对我国发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“四足鼎立”的现状，从“十一五”规划开始，各地开展了“多规合一”的改革探索，近年又确定了一批改革试点。从各地实践看，“多规合一”技术上是可行的，关键是现行规划机构设置的制约因素。要真正实现“多规合一”，可借鉴国外的做法和经验，在规划“大部制”改革上下功夫，体制机制问题解决了，“多规合一”也自然水到渠成。

五是发展规划如何适应行政审批制度改革的新要求。一方面，要进一步提高发展规划尤其是专项规划的深度和可操作性，使其成为确定项目、安排资金的依据；另一方面，通过规划实施强化项目建设的事中、事后监管，确保安全发展。

多年的规划生涯，体会到要正确处理几个方面的关系。一是长与短的关系。要着眼长远，立足当前，把五年规划的主要目标任务分解落实到年度计划和工作中去。

二是统与分的关系。进一步强化规划纲要的统领作用，通过区域规划、城乡规划、土地利用规划、生态环保规划和各类专项规划加以细化，分解落实到各部门和地方的工作中去。

三是虚与实的关系。规划是务虚与务实的结合点，要注重中长期发展战略思路研究，以战略思路带出重大项目，切实增强规划的前瞻性、可操作性和实效性。

四是冷与热的关系。不仅要对中长期发展的热点、难点问题进行深入研究，还要对一些苗头性、倾向性的问题作一些冷思考，尤其是对规划实施过程中出现的新情况、新问题要进行深入分析研究，提出相应的对策措施。

五是忙与闲的关系。改变以往五年规划编制时轰轰烈烈，实施时冷冷清清的状况，熨平淡旺季，把发展规划纳入经常性工作的轨道。

六是内与外的关系。要内强素质，外借智力，在提高规划干部理论水平和实践能力的同时，借助规划研究单位、高等院校、科研院所等智库的力量，形成规划工作的合力。

多年的规划生涯，有一些感悟。一是规划工作要讲政治。要按照各级党委关于五年规划的《建议》编制规划《纲要》和区域规划、专项规划，把党委、政府关于中长期发展的战略谋划体现和落实到各类规划中去。

二是编制规划要遵循客观规律。自觉遵循自然规律、经济规律和社会发展规律，是编制规划的基本原则，也是评判规划好坏的标准。

三是发展规划要与时俱进地改革创新。随着经济体制改革和社会结构转型，发展规划在理念、思路、内涵和方法上要不断地改革创新，才能跟上时代的步伐，具有旺盛的生命力。

四是发展规划要运用先进技术方法和手段。采用系统工程、计量模型、大数据分析、地理信息系统等，进一步提高规划的科学性。

多年的规划生涯，也有一些认识上的升华。一是“形”与“魂”相统一。“形”是规划的外在表现，“魂”是规划内涵的提升。“魂”寓于“形”、源于“形”，而且是升华、是结晶。