论监所检察之巡视检察制度

·衡阳/文

论监所检察之巡视检察制度

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巡视检察制度的产生有其历史背景和现实原因，是在传统派驻检察、巡回检察基础上的创新发展。巡视检察制度既有鲜明的特点和优势，也存在一些自身无法克服的缺陷和不足。

监所检察 巡视检察制度 利弊分析

2012年2月，最高人民检察院监所检察厅印发《关于上级人民检察院监所检察部门开展巡视检察工作的意见》（以下称“《巡视检察意见》”），确立了上级人民检察院监所检察部门巡视检察（以下称“巡视检察”）这一全新的工作模式。本文尝试对巡视检察制度进行论述，结合这两年多的运行实践，分析其优点和不足，以期有助于完善我国监所检察制度，达到去弊存利之目的。

一、巡视检察制度产生的历史背景

（一）人民检察院对监管场所检察监督模式的发展历程

在巡视检察制度诞生之前，人民检察院对监管场所检察监督的方式有两种：一是派驻检察，二是巡回检察。其中，派驻检察是监所检察的主要方式，巡回检察只适用于那些常年关押人数较少的小型监管场所。在新中国成立以后的很长一段时间里，我国的监所检察工作并没有实行派驻检察，采用的是“定期巡回检察”的方式。1958年，为了贯彻中央关于“对劳改单位的检察工作要经常化”的要求，成立了新中国历史上第一个监所检察派出检察院，即湖北沙洋地区人民检察院。此后，部分地区在一些劳改单位陆续设立了驻场检察组。1978年检察机关恢复重建后，监所检察工作作为检察机关一项基本检察业务，很快得到恢复和发展。从1984年起，检察机关先后在各大型监狱、监管场所、劳教所设立了派驻检察室，逐步形成了派驻检察的工作模式。这种组织形式，大大优越于原先的“定期巡回检察”工作方式。检察机关在监管场所派驻干警实行监督，在世界上只有我国是这样做的，是中国特色的检察制度的一个组成部分。［1］实践证明，对监管场所实行派驻检察，是开展监所检察工作的必要的组织形式，也是监所检察工作区别于其他检察业务条线的一个显著特点。目前我国检察机关对95%的监管场所实行派驻检察。［2］

（二）巡视检察制度产生的现实原因

六十多年来，人民检察院的监所检察工作在维护刑罚执行公平公正、维护监管秩序稳定、维护被监管人合法权益等方面作出了积极贡献。但随着时代的发展，传统的派驻检察、巡回检察工作模式已经不能充分满足监所检察工作的需要，并逐渐显现出一些问题：一是派驻检察人员长期在监管场所开展工作，久而久之，有一些检察人员就容易被监管场所干警“同化”，不能充分发挥派驻检察的监督作用；二是派驻检察机构的级别往往低于监管场所的级别，导致监督乏力；三是上级检察院监所检察部门不能及时发现下级检察院监所检察部门工作中存在的问题，导致上级部门与基层实践相脱节。近年来，监管场所恶性事件的不断发生，把过去披着神秘面纱的监管场所一下子推到了公众舆论的风口浪尖上，既给监管场所造成了不良影响，也使群众对检察机关的执法公信力产生怀疑。因此，对传统工作模式的不足进行反思，研究解决问题的途径和方法，成为检察机关监所检察部门面临的迫切任务。在这样的现实背景下，最高人民检察院监所检察厅在充分调研的基础上创新工作机制，推出了巡视检察制度。

二、巡视检察制度概述

（一）巡视检察的概念

根据《巡视检察意见》的规定，所谓巡视检察，是指地（市）级以上人民检察院监所检察部门对辖区内由下级人民检察院检察的监狱、看守所的刑罚执行和监管活动是否合法进行检察，同时对派出、派驻该监管场所的检察机构履行法律监督职责情况进行检查。由此可见，巡视检察既不同于人民检察院对监管场所传统的派驻检察或者巡回检察，也不同于以往上级检察院监所检察部门对下级检察院监所检察部门的工作检查，而是在二者基础上的创新发展。［3］

（二）巡视检察的主体

巡视检察的主体是上级人民检察院的监所检察部门。具体来说，基层人民检察院不承担巡视检察的工作任务，地（市）级人民检察院对本辖区由基层检察院承担检察任务的监管场所进行巡视检察，省级人民检察院对本辖区由地（市）级检察院、基层检察院承担检察任务的监管场所进行巡视检察，最高人民检察院可以对全国各级检察院承担检察任务的监管场所进行巡视检察。由此可见，对下级检察机关监所检察部门来说，巡视检察是上级对下级的监督；对被巡视检察的监管场所来说，由于目前检察机关对监管场所实行对等派驻，所以巡视检察的主体比被巡视检察的监管场所至少要高一个层级。因此，巡视检察的主体具有特殊性，即层级高于巡视检察的对象，是以上对下的检察监督。

（三）巡视检察的对象

巡视检察的对象既有监狱、看守所等监管场所，也有派出、派驻检察机构。这种监督对象双重性的特点是由检察机关的职责定位和巡视检察主体的特殊性所决定的。首先，对监管场所执行刑罚、履行监管职责的活动进行检察监督是检察机关监所检察部门的重要职责，当然也是巡视检察的应有之意。其次，上级检察机关监所检察部门对下级检察机关派出、派驻监管场所的检察机构履行法律监督职责情况进行检查，既充分体现和贯彻了曹建明检察长“把强化自身监督放在与与强化法律监督同等重要的位置”的要求，也有利于强化上级检察机关的法律地位和工作责任。

（四）巡视检察的工作内容

巡视检察的工作内容具有广泛性和有针对性的特点。首先，《巡视检察意见》规定的巡视检察内容丰富，涵盖范围广泛，既有对监狱、看守所进行检察的内容，还有对派出、派驻检察机构履行法律监督职责情况进行检查的内容。其次，由于巡视检察时间短、任务重，在有限的时间内不可能面面俱到，要根据整体工作安排和阶段工作重点，明确每次巡视检察的主要任务和具体情况，有针对性的开展工作。

（五）巡视检察成果的运用

1．巡视检察期间。一是发现监狱、看守所存在问题的，巡视检察组可以根据情况采取当场提出口头纠正意见或者建议、责成担负检察任务的人民检察院向监管机关发出纠正违法通知书或者检察建议书，并向监管机关的上级主管部门通报等处理措施；二是发现派出、派驻检察机构及其检察人员存在问题的，巡视检察组可以根据情况采取当场提出批评意见或者建议、要求限期改正、责令其说明情况等处理措施。

2．巡视检察之后。一是巡视检察组在巡视检察工作结束后，主动向被检察的监管机关反馈检察情况，提出检察意见或者建议，同时通报担负该监管场所检察任务的人民检察院；二是对本次巡视检察工作形成综合报告，对需要督促纠正的问题，派专人跟踪督促纠正；对发现的倾向性、普遍性问题，及时研究采取相关措施或者健全相关制度；对发现的重大情况，及时向院领导报告。

三、巡视检察制度的利弊分析

（一）巡视检察制度的优点

1．有利于强化对刑罚执行和监管活动的法律监督。对派驻检察机构而言，长期以来一直存在着与监管场所规格不对等、协调不方便等问题。而且，检察机关对监管场所的监督手段单一，主要是发纠正违法通知书和检察建议书。这种监督手段对监督对象既无刚性约束力，也无强制执行力，监督对象可以采纳，也可以不采纳，这在一定程度上削弱了派驻检察的监督效果。另外，对监管场所而言，也存在着一些自身难以解决的问题。巡视检察这种自上而下、亲临现场的工作模式，能够形成一种高压态势，赋予检察工作以强大的权威，充分体现上级检察机关对下级的支持，使下级检察机关能够更直接地借助上级的力量，取得更好的监督效果。同时，上级检察机关的巡视检察以及提出的检察意见，也更能引起监管场所上级主管部门的重视和关注，进而推动和促进解决监管场所自身难以解决的问题。

2．有利于强化检察机关自身执法活动的内部监督。曹建明检察长指出，检察机关要“自觉接受外部监督，进一步加强内部监督”。从构建内部监督模式来看，建立上级检察机关监所检察部门巡视检察制度，较好地解决了“监督者也要接受监督”的问题，补长了监所检察部门对自身执法活动监督不够的“短板”。［4］长期以来，由于派驻检察机构就设在监所内，派驻检察人员与监管人员朝夕相处，时间一长，难免会出现“同化”的问题。这样一来，在中国这个人情社会的大背景下，派驻检察机构的监督作用往往大打折扣。实践中，派驻人员与执行人员共同徇私枉法的情况也时常发生。［5］巡视检察改变了检察机关仅靠派驻检察“一条腿走路”的工作方式，是一种“以权力制约权力”的工作制度，不但保持了检察监督外部性、独立性、主动性的特点，而且强化了上级对下级的内部监督。

3．有利于发挥“检察一体化”的优势。巡视检察制度的建立，使上级检察院监所检察部门经常性地深入基层一线开展工作成为一种长效机制，有利于充分发挥“检察一体化”的优势，将有限的监所检察人员集中起来，进行科学合理配置，统一调配使用，集中力量对某一地区的监管场所开展检察监督工作或办理案件；有利于深入探索和掌握监所检察工作的规律，更全面客观地掌握被监督对象的情况，进一步强化事前、事中监督，提高监督效果；有利于展示监所检察的职责和定位，强化检察监督职责和监管责任的划分，避免公众对检察机关工作产生不必要的误解；有利于监所检察人员在工作中相互学习交流，提高业务水平和能力。

（二）巡视检察制度的不足

1．检察监督的及时性较差。派驻检察由于在监管场所内开展工作，检察人员能够在第一时间掌握第一手资料，及时发现和纠正监管违法行为。与此相比，巡视检察无论是采用随机抽查、突击检察，还是采取不定期检察的方式，都不能在执法行为、监管行为发生的第一时间及时发现、纠正。笔者认为，这个问题在理论上可以由传统的派驻检察来解决，实践中派驻检察和巡视检察也可以互相补充、取长补短。

2．工作范围具有一定的局限性。监所检察的工作职责不仅包括对监禁刑执行的监督，也包括对非监禁刑执行的监督。《巡视检察意见》将巡视检察的范围框定在对监狱、看守所等监管场所，对于社区矫正检察，以及指定居所监视居住检察、财产刑执行检察、死刑执行临场监督、强制医疗执行检察等《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》赋予监所检察部门的新增职责均没有涉及，不能不说是不全面的，具有一定的局限性。因此，笔者认为，有必要将巡视检察的范围扩大到监所检察工作的所有领域。

3．可能出现流于形式的情况。巡视检察工作内容丰富，但时间紧凑，任务繁重，要顺利完成巡视检察，必须得到有关方面的积极配合和大力支持，形成良好的工作合力。因此，在巡视检察制度还处于探索阶段，可能会出现走过场、工作流于形式、监督效果难以保证的情况。笔者认为，随着在实践中不断总结经验，逐步形成较为完善的巡视检察工作流程、工作标准，可以较好地解决这个问题。

4．相关规定的效力层级过低。最高人民检察院监所检察厅推出巡视检察制度后，受到各地监所检察部门的普遍欢迎，在两年多的工作实践中取得了较好的法律效果和社会效果。国务院新闻办发表的《中国的司法改革》白皮书也对检察机关监所检察部门的巡视检察予以肯定，将其作为司法改革的成果之一。但是，目前这项制度还仅仅体现在监所检察厅的文件中，层级过低。为了推动巡视检察工作的深入发展，笔者认为，有必要在立法上对巡视检察制度予以确认。

注释：

［1］陈大豪：《论监所检察》，载《人民检察》1995年第2期。

［2］袁其国：《以监所检察工作为视角看巡视检察》，载《检察日报》2012年2月25日。

［3］丁鹏敏：《建立健全上级人民检察院监所检察部门巡视检察制度之思考》，载《监所检察工作指导》2012年第1期。

［4］同［3］。

［5］张雪妲：《刑罚执行监督权的立法完善》，载《法学》2006年第8期。

*最高人民检察院刑事执行检察厅助理检察员［100726］