公众对于官员财产公示的社会认知误区和解决对策

王垚

2009年年初，新疆阿勒泰首先推行官员财产公示制度，随后浙江慈溪、湖南浏阳、江西黎川和安徽庐江等地也先后进行效仿，此举在社会上引起了极大的反响，然而，看似轰轰烈烈的财产公示试点并未取得预期的成绩。2012年4月《南方都市报》回访全国官员财产公示试点地区，发现尽管各试点地区具体操作方法略有差别，但是其结果是惊人的相似，即“零投诉”“零异议”。剖析公众对于官员财产公示的社会认知误区和解决对策，对下一步全面推行官员财产公示制度和反腐倡廉建设具有积极意义。

一、官员财产公示制度的概念和历史渊源

官员财产公示制度，指的是国家公务人员对其个人及其相关人员的财产和收入情况按照法律规定，向有关国家机关如实申报，并在一定期限内按照法定方式将申报内容进行公开，接受公众监督的制度。财产公示作为一项重要的监督机制，通过法定方式，要求国家公务人员公开本人及其相关人员的财产和收入情况，在保证公众得以充分地行使监督权的同时，也使得贪污腐败行为无所遁形，此举不但节省了社会成本，同时也加强了对官员的监督力度，又可以保证官员的廉洁性，是一项非常有效的反腐机制。而官员财产公示制度也被联合国作为有效的预防贪污腐败的机制向各成员国进行推荐，在世界范围内被认为是“阳光法案”。

官员财产公示制度最早起源于瑞典。早在1776年，瑞典公民就可以查阅所有官员的财产、收入和纳税状况，以实现对于官员是否廉洁的有效监督。而真正把财产公示制度上升到法律和制度层面的国家则是英国，1883年英国制定的《净化选举防止腐败法》是世界首部有关财产公示制度的法律，此法案也在实际推行过程中对遏制腐败行为、预防公务员腐败产生了积极的效果，防止了由于腐败而造成的权力滥用，保证了国家公务人员队伍的廉洁，得到了社会公众的认可。20世纪70年代末，美国为遏制国家公务人员腐败现象的蔓延，制定了有关官员行为规范的《政府行为道德法》，明确规定了国家公务人员必须按照法定要求报告本人及其配偶和受抚养子女的财产状况，并遵循法定方式进行公开，对遏制当时美国的腐败蔓延现象起到了良好效果。从世界范围内看，不但英国、美国、法国及中国香港等经济较为发达的国家和地区实行了官员财产公示机制，阿尔巴尼亚等经济较为落后的国家也建立起了官员财产公示制度，可见官员财产公示已经是大势所趋，代表着世界范围内廉政建设的共识和发展方向。

二、公众对于官员财产公示的认识误区和原因

就新疆阿勒泰、浙江慈溪等地的官员财产公示试点情况观察，我国普通民众的对于官员财产公示制度的建设还存在一些认识误区，这些认识对官员财产公示制度的建立也产生了不小的阻滞作用。主要表现在以下4个方面：

首先，财产公示制度的建立需要在社会范围内建立良性的廉洁文化。事实上，在一些社会人群眼中，腐败被视为“正常”的行为。而社会大部分人对于腐败的态度具有鲜明的两面性，既对于腐败行为深恶痛绝，又对于腐败获利羡慕有加，趋之若鹜，只恨自己不能腐败，这种情况直接导致对于他人的腐败行为嗤之以鼻，对于自己的腐败行为百般辩解。同时，一些传统的、糟粕的腐败文化也呈现回潮、惯性的趋势，受到这种文化影响的社会人群对于财产公示制度就会产生抵触、敌视的情绪，这对于财产公示制度的建立是十分不利的。

其次，由于当前我国官员腐败呈现出腐败情节、涉案金额、腐败官员层级日益严重的趋势，而在传统的反腐措施和手段已经无法有效遏制腐败行径的环境下，公众往往把希望寄托在官员财产公示制度上，这种迫切的需求就很容易转化为急功近利的错误判断，忽视了财产公示制度的主要作用是预防腐败而非惩治腐败，并且期望依靠这一制度对公务员队伍进行疾风骤雨、雷霆出击的彻底清理，以达到惩治腐败、实现社会公平正义的目的。显而易见，如果实行这样简单、粗暴的措施，很容易造成不可挽回的严重后果：一方面，大量腐败官员的曝光，会引起普通民众对于我党和政府执政能力的怀疑和不满，产生信任危机，造成社会动荡；另一方面，预期被查处的腐败官员也有可能采取集体，性抵触行动，引发政治动荡。比如20世纪70年代香港廉政公署查处香港警界时，就出现大量警察围攻联署乃至香港政府的事件。从一定程度上看，正是由于对财产公示的理解偏差，在无法准确预估官员财产公开制度实施后果之前，贸然实施该制度就存在着很大的政治风险。

历史的经验告诉我们，只强调惩处而不重视预防的行为在短期内或许可以收获非常显著的效果，但是从长远看，依然会落入“野草烧不尽，春风吹又生”的循环怪圈中。对此，我们应该认识到，官员财产公示制度作为一项反腐机制，其着力点应该放在预防腐败而非惩治腐败上，并且要以发展的眼光看待官员财产公示制度，采用“新人新办法，老人老办法”的方式推动该机制的建立。

再次，官员财产公示制度在一定程度上依靠公民的参与，通过将官员的财产置于公众的监督下，方便每一个公民监督官员的财产，进而预防腐败行为的发生。基于这样的考虑，就要求社会公众积极参与国家事务，行使自己的知情权、表达权、参与权和监督权。

近年来，我国公民参与社会公共事务的意识不断提高，参与范围逐渐扩大，然而不难发现，其参与的范围多局限于与公民个人利益息息相关的方面，而比如廉政建设关平社会公共利益的方面则无人问津。造成这一现象的原因有两个：一方面，搭便车心态的普遍存在。美国经济学家奥尔逊在《集体行动的逻辑》中提出了搭便车理论，即指某种事物产生了“外部性”，而“外部性”则是某行为个体的活动会使得他人或社会收益，而受益者则不用付出代价。正如奥尔森说的那样：“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”官员的腐败行为无疑是对社会公共利益的极大损害，而社会公共利益具有很强的“外部性”，这也就导致公众在参与廉政建设普遍存在“搭便车”心理，即每个人都希望他人去参与，而自己坐享其成，又或者秉承“事不关己，高高挂起”的思想，对于腐败现象安之若素，从未想过去揭露和举报，这也就导致了哈丁的公用地悲剧，印证了“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务”的断言。

另一方面，地方政府对于公民反映的腐败问题回应度不足。公民参与政府廉政建设需要有关部门的回应，在解决问题的同时也会激励参与的积极性，然而当前我国地方政府的关注点多集中在经济等能够增加政绩的领域，而对廉政建设关注很少，此消彼长，我国公众对于廉政建设的政治冷漠也就不足为奇了。与此同时，公民监督在现实中困难重重，周期极长，代价也极大。河北省保定市蠡县人郭光允举报河北省委原书记程维高事件就是一个非常好的例子。此案举报者郭光允在1994年举报石家庄市建设委员会原主任李山林的腐败行为，将材料以书信方式递交程维高。次年，又以匿名信的方式向中纪委、河北省检察院进行举报，遭到程维高通过河北省各级人民法院、公安机关等持续打击报复，使得郭光允的身体、精神、名誉等，均受到严重的影响。至今，河北省政府也没有对其进行相关的赔偿。直到2D03年程维高的行为才被中纪委做出处理，却未对其做出任何刑事犯罪认定。在我国当前的反腐案件中，郭光允这样的情况并非个案，虽然体现了公民的监督作用，但是也付出了巨大的生理、精神、名誉等方面的代价，尤其是举报人郭光允在举报期间受到的各种看似合法、实际上是公权沦为私权的迫害，在无形当中为其他公民在行使监督权利时，树立了一个“反面典型”，让公民在监督公务人员的廉政行为方面望而却步。

实践证明，公民参与政府廉政建设，要求公民具备一定的参与能力，正如美国政治学家阿尔蒙德所说的那样：“民主的能力，与拥有关于政治问题和政治过程的有效信息，与运用这些信息分析问题并且提出影响决策看法的能力，有密切关系。”但是由于我国公民参与知识和能力的不足，往往造成相关的非理性参与，从而影响了公民参与的积极性和政府廉政建设的效能。而究其原因主要有两个方面：其一，政府对于公民参与廉政文化建设的教育不够重视。教育是提升公民参与能力的重要途径之一，通过教育使得个人实现自我完善并学习相关的参与知识和能力，最终提高其参与的积极性和效率。地方政府对于公民参与廉政建设相关技能和知识教育的缺失，是造成当前公民参与能力不足的重要原因之一。其二，民生问题亟待解决，生活压力大，公众无暇参与地方政府廉政建设。我国正处于社会大转型期，“就业难”“上学难”“看病难”“住房难”等问题亟待解决，加之社会保障制度的不健全，使得公民的生存压力极大，根本无暇顾及廉政建设。而政治参与的疏离感、冷漠感与日俱增，又进一步影响了公民参与能力的提升。

最后，国家公务人员基于隐私权对财产公示制度的抵触心理。调查显示，在阿勒泰地区和新疆维吾尔自治区其他一些地、州、市公务员中，反对者占七成，无所谓者占二成，坚决支持者仅占一成。此外，根据一位全国人大代表的调查，持反对“官员财产申报”意见的官员高达97‰国家公务人员的隐私权较之公众有其两重性。第一，公务员作为公民，其隐私权受到相关法律的保护。第二，公务员身份的特殊性决定了其隐私权需要限制在一定的范围之内。诚如恩格斯所说：“个人隐私应受法律的保护，但个人隐私与重要的公共利益即政治生活发生联系的时候，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”国家公务人员的权力来源是社会公众，当其行使权力时，其个人信息便不再归属于“私人领域”，因而也就不再受隐私权的保护。正如孟德斯鸠说的那样：“一切掌握权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的真理。有权力的人们使用权力一直遇到界限的地方才休止。”如果不把国家公务人员的隐私权限制在一定范围内，那么隐私权就会不可避免地成为权力滥用与腐败的挡箭牌，民主宪政也就只是一句口号。当前，不论是官员还是公众对于隐私权的理解均在不同程度上存在偏差。一些官员认为，自己也是公民，也应该享有同其他公民一样的隐私权，公开官员的财产就侵犯了官员的隐私权，某官员那句轰动一时的名言“为什么不公布老百姓的财产？”其实就反映了这种思想。同时，很多官员也对财产公示后，自己的合法财产的安全产生担忧，担心为他人所利用，甚至因为秉公执法而遭到报复、损失。社会公众对官员的隐私权理解有偏差，认为官员的隐私权应该完全公开，做到一清二白。这些认识的误区都在一定程度上影响着财产公示制度的建立。

三、官员财产公示“零投诉”的解决对策

官员财产公示制度是社会对官员的监督机制安排，但在现实生活语境中却要依靠官员本身去立法建设，设定规则监督自身。在这一过程中，官员既是规则的制定者，也是规则的执行者和监督对象，这在实际操作上是非常困难的。笔者认为，要彻底打破官员财产公示“零投诉”的现实困境，可以尝试从以下几方面进行完善。

（一）借鉴国外申报审核经验，以国家法规形式确立财产公示制度

当前，国外对于国家公务人员财产的申报和审核有两种模式：一种是有关部门担负受理与审核双重职能，既受理材料也负责对材料的审核，这也是大多数国家所采用的模式。另一种则将受理材料和审核材料的职能相分离，受理职能由国家机关的内部各部门负责，而审核职能则交与公职人员道德委员会等专业部门，比如韩国。在建立相关财产公示制度的同时，也要保证审核人员和审核过程的公正，即在审核人员方面，要求参与审核者必须是与被审核者没有直接或者间接利益和隶属关系的第三方；在审核过程方面，则要求全程公开以保证公众监督的顺利进行。

目前我国的官员财产监督机制还只停留在财产申报的阶段，并且财产申报制度也没有以法律的形式予以肯定，因而并不具备普遍适用的权威性、强制力，无法保障在有效执行该制度的同时，提供相应的渠道供公众行使监督权，导致了公众对于廉政建设的政治冷漠与疏离。只有尽快推动我国相关法律法规的出台，才能使得公务员财产监督制度可以有法可依、有章可循，并且按照法定要求完善现有的申报、审核、公示程序，以便公众行使自己的监督权、知情权等权利。

（二）创造条件，畅通渠道，完善公共参与机制安排

财产公示的地方试点“零异议”的尴尬结果，在一定程度上是由于我国对于举报人的保护差强人意，潜在的举报人担心由于自身的举报行为而受到相关官员的打击迫害进而放弃举报行为。虽然在法律上我国有相关的规定，但是并不全面，《刑法》第254条规定，国家机关工作人员对举报人进行报复迫害应承担刑事责任，但却忽视了对一些企事业单位的领导的监督，造成公众对自身和家庭的担忧而不愿行使监督权，使得财产公示制度流于形式。

官员财产公示始终是民众关注的热点问题，凡是“两会”涉及官员财产公示的提案，往往都会引起社会公众的广泛关注，并引发深入讨论。而财产公示制度的不完善，则严重限制着公众在财产公示过程中行使监督权利。对此，国家应不断创造条件，拓宽渠道，以便社会公众行使监督权，如通过信访举报、向人大代表反映问题，或者通过新闻媒体举报官员腐败问题，再或者通过民主监督、举行听证会、网上评议政府等方式。

（三）建立沟通机制，提高公民参与意识，强化追责

学者约瑟夫·熊彼得认为：“民主方法是为了达成政治决定而做出的这样一种制度安排。”不难发现，建立政府与民众的沟通机制是现代民主制度的制度要求之一。政府与公众沟通有两个层面：一是按照民主原则，通过制度方式让民众直接或者间接参与到决策当中，使得公共政策体现民众的意愿；二是通过相对独立、权威的第三方，对有关决策展开公开讨论和独立评估。新形势下，政府要转变传统的公共治理方式，在保持对传统新闻媒体投入的同时，积极利用新媒体与公众沟通对话，建立有效的政民沟通机制。

官员财产公示制度需要社会公众的参与，只有动员起社会公众的参与积极性，才能使得公开不实信息的腐败官员无所遁形，发挥官员财产公示制度的优越性。但是，当前我国的公民文化仍然尚未发展成熟，公民权利意识相对淡薄。针对这样的情况，首先，我们必须加强中国特色社会主义政治的建设，提升公众公民意识，培育健康、廉洁的公民文化，积极引导鼓励公民参与监督，行使自己的权利。其次，在地方试点的过程中，很多试点地方没有对提供虚假信息、申报不实者的处罚细则，即使有也并未按照其执行，“雷声大，雨点小”的现象层出不穷，民众也对这样的面子工程嗤之以鼻。所以，只有对提供虚假信息，并查实具有贪污腐败行为的官员追究其责任，从重处理，才能达到以做效尤，从源头上遏制腐败、预防腐败的目的。

综上所述，官员财产公示制度的试点虽然遭遇到了“零投诉”的尴尬，但是在试点的过程中也积累了宝贵的经验和教训，为下一步全面推行官员财产公示制度和反腐倡廉建设具有积极意义，并且在培育我国公民文化、消除政治冷漠等方面都有重要的作用。

（作者单位：郑州大学公共管理学院）