河南省政府购买社会服务路径探析

王海立

一、河南省政府购买公共服务的问题分析

（一）政府购买公共服务的内在驱动力明显不足

1.由于部门利益的驱动和惯性思维的定性，各级政府部门购买社会服务的内生动力明显不足。在实践中，行政垄断更容易调动社会资源以实现部门意图，各级政府部门不愿意将行政权力转交给社会组织。

2.各级政府不是主动寻求节约支出的途径，从而忽略了政府购买。我国各级政府部门始终认为，其本身并非是一个赢利机构，不能也不需要以节约成本来影响公共服务的质量。因此，传统的公共资金消费观念则是不计成本，只求绩效，高昂的政府行政成本占用了大量的资金，最终导致政府购买公共服务的方式不能得以广泛推广。

（二）社会组织培育政策不完善，缺乏针对性

河南省社会组织发展迅猛。近几年来，虽然河南省的社会组织数量连续增多，但由于发展培育政策的不完善，同时又缺乏针对性，从而使得众多社会组织的发展不均衡。其中，出现问题最多的是中小型社会组织。河南省2012年出台的《河南省省级培育发展社会组织专项资金管理暂行办法》规定：“具备独立承担民事责任的能力；内部管理和监督制度完善；法人治理结构、财务和人事管理制度健全，依法纳税；有固定办公场所和合法的收入来源；具备提供社会服务能力并在特定领域发挥引领或示范作用。”因此，这些条件虽然有利于具体操作，但相关机构在筛选和培育发展社会组织时，都不同程度地将那些不具备完善的财务制度、无独立民事责任能力、无法在某一社会服务领域发挥示范作用、没有固定办公场所等中小型社会组织排除在外，导致他们因缺乏资金支持而面临发展的困境。

（三）购买程序的不规范

1.购买程序中缺乏公开性。虽然各级政府在形式上采取了以公开招标的方式来选择供应商，但有些官员为了获得一己私利，通常采用暗箱操作将购买项目交由某个社会组织来承接，或是为了降低购买服务中出现风险，利用定向或洽谈的购买方式把服务项目交由有一定实力的社会组织。

2.购买程序中缺乏竞争性。目前，河南省的社会组织发展缓慢，达到政府要求和满意的供应商极少。在购买项目中，大多社会组织由于实力相对薄弱，致使公平竞争在短期内无法得以实现。其结果是，既无法选择出合适的社会组织，又无法让他们在优胜劣汰中成长壮大。

（四）购买范围的不具体

购买范围是指政府允许或授权社会组织涉足的社会公共服务领域。它是政府和社会组织之间转交和承接社会公共服务的界尺。就河南省出台的政府购买社会服务政策看，如“合同价值在100万元以上的政府投资的公共工程中适宜招标采购的设备”。何谓“适宜”，这种模糊不清的界定，必然加大项目实施的随意性，使购买社会公共服务秩序出现混乱不堪的局面。

（五）监管制度的不完善

通过查阅河南省现有的公共服务监管法律法规，可以看到，目前河南省对政府购买公共服务的监管，仅停留在对已经立项的公共服务项目，其他的监管制度还是空白。诸如：缺乏定期资质检查、公共服务机构的准入，缺乏听证制度和服务后评估及绩效评价等制度。此外，目前的社会监督仅局限于自发性的，而公众、媒体和社会第三方等监督作用还有待挖掘。

二、完善政府购买社会服务的对策与建议

（一）转变政府观念，主动培育社会组织发展

1.营造良好的法律和制度环境。建议制定“社会组织促进法”，以确立社会组织的合法地位，明晰社会组织的义务与权利，提供其自由发展的平台和机会，不断完善、培育和发展社会组织的各项政策法规，以保障其健康、有序的发展。

2.加大政府扶持力度，让社会组织摆脱困境。政府应利用购买社会服务的契机，把财政资金向有资质和有潜力的社会组织倾斜，充分利用政策主动性，让其不断发展壮大。此外，还应消除社会组织职工的后顾之忧，做好他们及其子女的安置工作，从而使他们更好地提供优质的公共服务。

3.建立社会组织孵化基地。从河南省现有的经验来看，孵化基地既能为社会组织提供硬件服务，还可提供诸如能力建设等软件服务。但从目前的现状看，社会组织孵化基地偏少，很难满足当前社会组织的需求。因此，有必要加大建立社会组织孵化基地的力度，不断扩充基地的数量和规模。

（二）制定推进政府购买社会服务的战略计划

1.制定并发布政府购买社会服务目录。首先，通过购买目录可以使其具体内容加以细化。其次，政府购买目录的公布可以有效引导社会组织的健康发展。

2。把购买资金列入财政预算。首先，政府应结合购买社会服务的目录将资金预算细化，并及时向社会公布；其次，在资金预算中，应向公众迫切需要且社会组织发展不足的领域倾斜，利用资金杠杆有效地引导社会组织在不同领域间的均衡发展；最后，鉴于目前政府购买社会服务仅限于地方政府的实践，以及各地投入资金及人文环境的不均衡问题，建议在财政预算上，对地方政府加以调拨，对其购买行为加以引导，实现上下两级政府的有效互动。

3.推进契约式公共服务，扩大购买范围。一是契约式公共服务将“生产者”和“提供者”相分离，提高了公共服务的效率和质量，避免了政府提供社会公共服务的局限性。二是公共服务的承接者一般是私人部门或社会组织，有助于增进公共服务的均等化，同时将促进政府职能由“小政府”向“大社会”转变。目前，河南省政府购买公共服务呈现出范围窄、规模小等特点，一般主要集中在社区服务、教育培训、中介服务等社会福利领域，大大限制了契约式公共服务独特优势的发挥。

（三）构建服务评价及监督机制

1.发展独立、多元的监督机制。监督的多元性和独立性，对于政府购买社会服务的行为可以起到良好的督查作用。多元、独立的监督包括几个层次：首先是公众与媒体的监督。公众是指政府购买公共服务的受惠居民群体，可直接反映购买公共服务的绩效；媒体则是公众监督的一个有效渠道，是信息反馈的重要平台。其次是独立的第三方机构监督。如审计事务所、会计事务所、专业调查公司等。最后是政府监督。政府通过购买的方式提供公共服务，并不意味政府在完成购买后做“甩手掌柜”，而应更多地参与对社会组织提供公共服务过程的监督。

2.完善绩效评估体系。政府购买社会服务的绩效评估体系可概括为两点：一是购买公共服务的效率评价体系。对政府购买服务效率的评价，主要体现在单位财政资金购买公共服务量的多少；二是购买公共服务的质量（效果）评价体系。通过测量公众对享用公共服务满意度来评价政府购买公共服务的效果。这就要求我们，在实践过程中，首先借鉴现有评估方案，构建具有普世性的评估办法，然后建立“顾客”评估体系，即对购买效果的评价，以便保障优质的社会服务。

3.完善政府购买公共服务的资金管理制度。就河南省现状来看，一方面许多市级地方政府仍没有将政府购买公共服务的资金纳入到公共财政体制之内。这不仅使政府行为得不到有效规范，且易影响社会组织与政府的合作伙伴关系。所以，必须把政府购买公共服务的资金纳入到公共财政体系内。另一方面是资金链的管理问题。以前的“财政下拨政府一政府下拨企事业单位”的资金拨付模式，极易出现资金截留和寻租等问题。如果把政府采购中心与社会组织签订的合同金额分批次由财政直接拨付的话，必将有效杜绝上述问题，以提高资金的利用率。

【本文系河南省政府决策研究招标课题“河南省政府购买社会服务问题研究”（2014424）的阶段性成果】

（作者单位：郑州师范学院）