我国风景名胜区与美国国家公园资源保护与利用的对比研究

2015-10-22刘芳等

商业经济 2015年8期

刘芳等

[摘要] 风景名胜资源是极具稀缺性和独特性的公共资源，是风景名胜区产生环境效益、社会效益、经济效益的物质基础，对风景名胜资源的利用与保护的研究具有重要现实意义。通过我国国家风景名胜区和美国国家公园在制度、技术、社会等层面的研究对比，两者在资源利用与保护的具体政策与措施存在不同。我国的风景名胜区要转型成为具有中国特色的国家公园，应借鉴美国先进、成熟的国家公园体系管理经验，建立国家公园的权威管理机构；对风景名胜资源的所有权和使用权实行统一管理；加快国家公园法制建设，完善法律法规体系；处理好风景名胜区内部社区、景区周边地区的发展问题；重视人文景观资源的保护；发展生态旅游，控制游客数量，宣传环保理念。同时也要从我国基本国情和风景名胜区自身特点出发，寻找突破，积累实践经验，以实现风景名胜区资源合理利用与保护。

[关键词] 国家公园；风景名胜区；风景资源利用与保护；路径与对策

[中图分类号] F590.1 [文献标识码] B

一、引言

风景名胜区，是我国辽阔土地上自然景物与人文景物高度集中的具有典型意义的风景精华所在，包括具有独特观赏价值的自然景观资源和较高历史文化价值的人文景观资源，是我国极为珍贵的自然遗产和历史文化瑰宝，是人类珍贵的物质和精神财富。

据统计，至2012年底，国务院共公布了8批、225处国家级风景名胜区，面积达10.36万平方千米；省级风景名胜区737处，面积约9.01万平方千米，两者总面积占我国陆地面积的2.02%；其中32处国家级和8处省级风景名胜区加入了世界遗产地。迅速发展的风景名胜区事业体系，对于保护我国珍贵的自然和文化资源，合理利用风景名胜资源，带动旅游经济、社会文化、精神文明建设等其他事业的发展也有积极的推动作用。

由于风景名胜区发展历程较短，以及受到历史、基本国情的局限，风景名胜资源的利用与保护一直未被当作国家重要资源事业，也尚未形成严格、统一、科学的管理体系。许多风景名胜区旅游业过快发展，资源过度开发利用，管理薄弱，保护经费短缺，资源保护与利用矛盾激化。因此，积极寻求在保护自然环境基础上实现风景名胜资源可持续发展利用的有效模式是风景名胜区实现发展突破的关键点。

综观世界各个国家和组织的资源保护地类型和模式中，国家公园（National Park）已被证明是一种能够合理处理生态保护与资源开发利用关系的行之有效的实现双赢的保护和管理模式。它既以整体保护维护为主，改善、平衡生态环境，以局部小范围开发为辅，给予人们享受自然生态的空间，达到生态效应、社会效益、经济效益协同发展的最佳状态，实现生态资源价值的可持续发展。

党的十八大报告中指出，要把生态文明建设放在突出位置，努力建设美丽中国，并优化国土空间开发格局，加大自然生态系统和环境保护力度；在党的十八届三中全会上同样提出加快生态文明建设，划定生态保护红线，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位发展，建立国家公园体制。因此，将我国丰富的风景名胜资源以国家公园的模式加以保护和利用是风景名胜区资源事业未来发展的重要方向和趋势。

美国是世界上最早建立国家公园的国家，也是国家公园管理系统最完善的国家之一。国家公园的基本概念：核心在于资源保护，不同于一般的旅游地和景区；同时可以向公众开放提供游憩欣赏价值，区别于严格意义上的自然保护区；体现生态环境保护与资源开发利用间的平衡关系；注重科研、教育、娱乐等综合功能的发挥。

我国风景名胜区同国外国家公园都是国家为保护本国珍贵且独特的自然风景资源和历史文化景观资源，同时向社会大众提供游憩场所，并保证国家资源永续利用的手段和模式；我国国家风景名胜区风景资源具有国家代表性，并有一定的国际地位和影响力；风景名胜区体制标准规范，管理严格；坚持“科学规划，统一管理，严格保护，永续利用”的基本原则，追求风景资源保护与利用相协调。从研究和保护利用对象的本质而言，我国国家级风景名胜区与美国的国家公园（National Park）其设立标准、目的、公园功能定位等方面相契合，我国的国家级风景名胜区对外均称“中国国家公园”，对外译为“National Park of China”。

由此看出我国国家风景名胜区与美国国家公园在性质分类、数量、土地利用类型上较为相似，类型多样，表现形式和内容丰富，因此美国国家公园在资源保护、合理开展旅游活动、开展资源环境教育等方面对风景名胜区的发展提供了有益的参考。

二、资源保护与利用的对比研究

（一）资源概况对比

美国国家公园与我国风景名胜区在资源分类上基本一致，主要分为自然资源和文化资源两个大类。具体细分类别和评价标准参看表2

风景名胜资源是风景名胜区存在的物质基础，是风景名胜区发挥各项功能和效益的载体和根基，自然和人文资源的有效保护和利用是风景名胜区实现可持续发展的前提条件。无论是国家公园还是风景名胜区，均注重风景资源的珍稀性、独特性和国家性：美国国家公园以严格的全国性意义、适宜性和可行性标准将不同的自然和人文资源纳入国家公园体系，旨在保护珍稀独特的资源财富，保证大众对其可持续享受和利用；风景名胜区根据资源本身的稀缺性、观赏价值、历史价值等将风景资源划分不同景区层次和保护级别，但偏重于资源环境对人类的服务功能，较大程度地开发资源的游憩功能，具有一定片面性和功利性。

（二）保护与管理的政策措施对比

美国国家公园建立的出发点就是以保护自然景观和物种多样性与完整性的，一切以保护公园资源为前提和根本目的，在以后的不断发展和建设中都始终坚持这一原则。因此，公园管理局制定的一系列资源管理与保护政策都较好的处理了资源保护与开发利用之间的矛盾；而国家风景名胜区发展重点同样是要处理好风景名胜资源保护与开发利用的关系。随着社会经济发展和人们认识的普遍提高，风景名胜区不再单独强调开发利用发展旅游，同时也很注重风景名胜资源的保护，平衡协调二者之间的关系。endprint

表3 国家公园与风景名胜区资源保护与管理模式比较

由表3反映出，美国国家公园资源的所有权和保护职能明确，法制建设完善，在行政上实行垂直一体化领导，规划管理高度集中，且具有良好的社会保护基础和意识；我国的国家风景名胜区具有类型多样、景观丰富，自然与人文景观交融等复杂性和特殊性，由于本国国情体制，风景名胜区土地、自然资源权属关系复杂，利益主体多元交错，管理体制政出多门、权责不清，部门管理目标和功能定位存在偏差。因此在对两者进行对比研究时，不仅要总结和吸取美国国家公园先进成熟的建设与管理经验与教训，提高我国风景名胜区资源管理和环境保护水平，还要进行“本土化”的制度、措施的改良，缩小差距，完善我国自然文化遗产保护体系和管理体制。

（三）对比分析

从两者资源利用方式来看，风景名胜区和国家公园都积极发展旅游业，尊重大众对风景名胜资源的享受权益。但与美国国家公园管理政策相比，我国《风景名胜区条例》中对风景名胜资源的利用范围更广，要求也更宽容。在资源保护方面，多为规范性的条文指令，缺乏具体执行措施，可执行性和可操作性不强；而且对风景名胜区内不同资源类型的保护范围、标准、方式、手段等表述不清晰；更重要的是，对与资源保护和利用活动密切相关的利益主体的着墨很少，对利益问题这一核心内容缺乏指导和要求。仅在《条例》中“设立”章节提出“风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护”。

在我国风景名胜区事业处于快速发展阶段的当前，对风景名胜资源的利用也囿于对旅游资源的开发和利用上。多数风景名胜区都大力发展旅游业，扩展大众旅游活动区域，以满足人们的游憩需求和获得较好的经济收益作为自身功能的定位。旅游业的过快发展和风景名胜资源的过度使用导致风景名胜区内人工化、商业化和城市化现象与趋势也日趋严重、环境污染加剧，资源开发利用与保护的矛盾越演越烈

因此发展旅游业的关键是如何在保证风景名胜资源产生有吸引力发挥游憩功能的同时，保护好资源的真实性和珍稀性，合理科学的处理好资源利用与保护的矛盾，在开发中保护，在保护中开发。

三、实现风景名胜区资源合理利用与保护的路径与对策

通过前述对比研究，可以看出我国风景名胜区与美国国家公园在体制、管理、政策、资源的开发利用手段与保护措施上存在差异，这是受到我国处于社会主义初级阶段的基本国情、政治体制、经济局势、风景名胜区的发展阶段等因素的影响。

通过数十年的风景名胜区建设实践和现实国情来看，借鉴国外先进经验，引入国家公园理念，建立适合我国国情的国家公园体系可能是最好的模式之一，是实现保护与发展协调进行的有效而必要的手段。因此，各项政策的制定、资源保护和利用模式都要体现本身的特点和要求。

（一）建立国家公园的权威管理机构

建立专门机构实现对风景名胜区体系的垂直管理和领导，保障各部门协调合作；并对景区资金供给、运营体制进行合理化规制，对国家公园进行直接有效的管理。

（二）对风景名胜资源的所有权和使用权实行统一管理

风景名胜区在资源定位上要明确权属关系，严格界定土地与资源所有权，在资源保护基础上维护资源所有者的权益。既要保证风景名胜资源的公益性，保证大众对资源的游憩利用，便于景区资源的管理和保护，又要对非国有资源的所有者实行合理的利益分配机制，保障所有者的利益和权利。

（三）加快国家公园法制建设，完善法律法规体系

国家层面上的立法效力是保障国家公园一切开发利用管理的规范和标准，国家公园的基本法律就是要保证景区在面对资源开发与保护矛盾时，应采取保护优先的态度。建设完善的法律保障体系是实现风景名胜区可持续发展的基础保障，使景区在管理、开发利用方面做到有法可依，违法必究。

（四）处理好风景名胜区内部社区、景区周边地区的发展问题

风景名胜区内部社区、边界社区是关系风景名胜区事业发展的重要群体。我国很多风景名胜区内都保留有原始住民和社区、村落甚至城镇，他们的存在对风景名胜区整体空间格局规划、土地利用类型、资源利用与保护形式都产生重要影响。这些社区传统的“靠山吃山，靠水吃水”的生产和生活方式，对景区内资源有很大的依赖性。若只强调资源的保护，则导致周边社区经济发展的停滞，若放任他们对资源的开发利用，整个风景名胜区的环境和生态系统都会受到破坏。因此要积极寻求协调机制，缓和资源保护与经济社会发展之间的矛盾冲突。首先要对景区内的社区进行功能区划，确定其服务功能、景点功能和社会功能，将社区的发展与风景名胜区的发展结合起来，对社区人力资源、建筑设施及风土民情善加利用，真正使社区服务于景区，得益于景区；同时还要对当地居民进行思想教育和理念引导，增强环保意识，合理利用风景名胜资源。

（五）重视人文景观资源的保护

我国风景名胜区在性质功能上和美国国家公园相似，但比国家公园富有更多更深更辉煌的历史文化内涵，说明我国的国家公园应该具有更丰富的文化景观资源，更厚重的历史积淀和文化氛围。美国国家公园系统中的国家历史公园、历史地、纪念地等属于单一类型，保护与管理比较容易。但我国的历史文化景观往往以自然环境为基底和载体，资源特性更复杂多样。

我国风景名胜区有40处属于世界遗产，具有独一无二性和非人工再造性，而且都依附于风景名胜区的优美自然环境之上，属于保护性资源而非开发性资源，这种具有重要的世界意义上的文化景观和文物史迹应该由风景名胜区严格保护和统一管理；同时要建立保护历史古物和文化古迹的相关法律；在日常的景区运营和利用上，要对人文景观资源和自然景观资源进行协调保护，坚持两者的统一性，尊重人文景观的独特性，坚持可持续发展；在技术手段上，要注重历史文化资源的保存、更新、恢复和重建，减少人工景观对自然和文化景观的破坏。endprint

（六）发展生态旅游，控制游客数量，宣传环保理念

对风景名胜区的发展，要坚持以人为本，正确处理保护与发展的关系，实现环境、社会、经济的可持续发展。既要保护好自然资源和生态系统，达到国家公园为人类子孙后代公平利用、永续利用的目的，不以牺牲资源和环境为代价来换取当代的发展。因此要倡导生态旅游，控制游客进园数量，及时监测环境生态承载量；规范游客游憩活动，减少游客园内活动对自然环境和生态系统的污染与破坏，完善保护设施，建立国家公园管理信息系统等有效措施加强保护。

四、结语与讨论

我国的风景名胜区是以独特、优美的自然环境为基质和载体，融合我国千年的历史文化精髓，形成的是“天人合一”的人化自然环境。风景名胜资源是其核心遗产。无论是风景名胜区的发展建设还是向国家公园的转型和过渡，风景资源的保护和利用问题都是贯穿始终的关键问题。

为进一步丰富和完善我国风景名胜区资源利用与保护的探索实践，在未来的研究中应该更加注重新兴领域的事业进展：应该加强管理信息系统、遥感技术在风景名胜区的管理与建设中的应用，加快建设风景名胜区的数字化建设，对风景名胜资源的保护和利用情况进行实时动态监测；在国家公园建设中要加强全球化合作；各个风景名胜区根据自身资源特点和保护状况制定满足自身发展要求的规范条文，使各项保护与利用措施更具有可操作性和可监测性。

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