北京市推进全面深化改革的探索

赵磊

从中央到地方，全面深化改革大潮正起，如火如荼。特别是习近平总书记提出“四个全面”战略布局之后，各地的改革热情更加高涨，对改革的推进也更加深入。一年多来，北京市按照中央要求和市委部署，奋力推进全面深化改革工作，取得了积极成效，产生了一批改革成果，可谓“全面播种，次第开花”。但是，改革在推进过程中也暴露出一些问题，有许多需要完善之处。2015年是全面深化改革的关键之年，也是攻坚克难之年，各项改革需要更深入推进，见到更大成效，切实增强人民群众的获得感。

开局之年全面推进

全面深化改革重在顶层设计，强有力的领导机制是改革的坚实保障。2014年1月2日，中央下发了《关于成立中央全面深化改革领导小组的通知》后，北京市委1月10日即成立了全面深化改革领导小组，负责全市全面深化改革工作的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。领导小组下设办公室。

同时，北京市根据实际情况，深入贯彻落实习近平总书记2.26视察北京重要讲话精神，进一步细化分工、明确责任，成立了经济体制改革、新型城鎮化等14个专项小组，负责研究相关领域的重要改革问题，协调推动有关专项改革政策的制定和实施。全市各区县、各部门也都建立了推进改革的领导体制。

市区县两级领导体制建立后，迅速开始着手研究推动全市的改革工作。工作紧扣“全面”、“深化”、“改革”三个关键词，既做到总体部署、全面启动，又做到突出重点、试点先行，着力推动体制机制改革。

总体部署，全面启动。2014年1月12日至13日召开的市委十一届四次全会，明确了2020年前全面深化改革的重点领域和关键环节，部署了16个方面、57项重点改革任务、306项重要改革举措。这些任务举措既坚决贯彻落实中央的改革要求，又结合北京实际，围绕落实首都城市战略定位、调整疏解非首都功能、提升城市建设管理水平、加大大气污染治理力度、加强京津冀协同发展等关系首都建设发展的重大问题，制定改革举措，积极回应社会关切。

依据市委十一届四次全会《决定》，领导小组确定了2014年的209项重点改革任务，各专项小组、各区县也结合本领域或本地区的特点制定了2014年的改革要点，部署了改革任务，其中除了落实市委改革举措外，也有很多“自选动作”。一场改革大潮在北京涌起。

突出重点、牵牛鼻子。重点任务牵一发而动全身，是改革的重要抓手。截至2014年年底，209项重点改革任务项项启动、件件落实，全年共完成重点改革任务110项，制定出台重要改革文件82个。其中，根据北京“全国科技创新中心”的城市功能定位，出台了《进一步创新体制机制加快全国科技创新中心建设的意见》。国资国企改革事关经济发展大局，也是全面深化改革的重头戏，出台了《全面深化市属国资国企改革的意见》。在调整产业结构、疏解非首都功能方面，出台了《新增产业的禁止和限制目录（2014年版）》和《工业污染行业、生产工艺调整退出及设备淘汰目录（2014年版）》，严把产业准入关，同时积极进行存量调整。针对社会各界密切关心的大气污染治理问题，出台了《北京市大气污染防治条例》。在民生社会领域，出台了《继续深化医药卫生体制改革的若干意见》《促进健康服务业发展的实施意见》等，努力破解医改难题；出台多项举措，推动实施义务教育阶段就近入学、取消共建，同时均衡教育资源、促进教育公平。这些政策措施的出台为相关领域的深化改革强调了重点、指明了方向。

试点先行、探索经验。市委书记郭金龙指出，对于符合发展方向、影响大、一时意见统一难的改革事项，选择试点，及时总结经验，待时机成熟再进行推广。初步统计，2014年全市在开展的国家级改革试点112项、市级改革试点71项，其中包括通州区新型城镇化试点、石景山区城市管理体制改革试点、第二道绿化隔离地区乡镇统筹利用集体经营性建设用地试点、市政基础设施投融资体制改革试点，等等。

此外，各区县在认真落实全市改革部署的同时，也结合自身实际积极推进各项改革试点，比如东城区探索“大城管”体制改革，西城区探索“大市场”监管模式，等等。

关键之年力求突破

今年以来，领导小组分别于2月11日和4月16日召开了第四、五次会议，部署了今年的重点改革任务。郭金龙同志在第四次会议上强调，今年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，也是全面完成“十二五”规划的收官之年，全市上下要进一步强化责任意识、问题意识、攻坚意识，再接再厉、趁热打铁、乘势而上，努力推动各方面改革取得新突破、新成效。

为了加强顶层设计，第四次领导小组会审议通过了《市委十一届四次全会重要改革举措实施规划（2014-2020年）》。这是北京市全面深化改革的路线图和时间表。根据该实施规划，2015年至2017年计划完成214项任务，占全部任务（306项）的70%，其中，2015年全市要出台改革成果占整个七年规划总成果数的近40%，“关键”程度可见一斑。

截至今年4月底，全市共制定出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》《关于创新事业单位管理加快推进事业单位分类改革的意见》《关于推进义务教育均衡发展的意见》《关于服务首都城市战略定位全面推进城乡发展一体化的意见》等一批重要改革文件。此外，还有一批改革文件即将审议出台。比如，根据“全国文化中心”的功能定位，制定深化文化体制改革加强全国文化中心建设的实施意见；在城市管理领域，制定深化街道社区管理体制改革的意见、全面加强城市服务管理网格化体系建设的指导意见；在大气污染治理方面，制定关于进一步健全大气污染防治体制机制推动空气质量加快改善的意见；在社会治理体制创新方面，制定深化首都社会治理体系改革若干意见；在新型城镇化建设领域，制定北京城乡结合部建设三年行动计划（2015-2017年），等等。为了评估政策效果，由市委改革办委托权威第三方机构正在对已出台的《进一步创新体制机制加快全国科技创新中心建设的意见》等重要改革举措进行评估。

为进一步聚焦重点、突出关键，鼓励基层探索创新，第四、五次领导小组会要求各专项小组确定一批重点研究议题，各区县确定一批重点探索推进的改革事项，并审议通过了相关议题，做出了部署。重点研究议题共30项，涵盖13个专项改革领域，其中包括制定实施居住证制度方案、制定缓解交通拥堵总体方案（2015-2020）、制定深化街道社区管理体制改革的意见、制定城市公立医院综合改革试点实施方案、制定机关事业单位与企业职工养老保险并轨具体办法等一批事关首都可持续发展、社会高度关注的改革方案。各区县根据自身情况选择一个领域进行改革探索，这些领域覆盖了教育、医疗、党建、新型城镇化、疏解非首都功能等众多方面。通过这些重点研究议题和改革事项，把情况摸透、问题号准，深入研究并提出改革举措。

打好全面深化改革攻坚战

一年多的改革实践产生了丰硕成果，积累了大量经验，同时也暴露出一些问题。比如，改革“泛化”，避实就虚、避重就轻。实际工作中，有时候会把日常工作与改革混为一谈，以一般性部署、常规性工作代替改革。改革成果中，大而全的《意见》多，具有针对性和可操作性的实施方案少，改革成果浮在纸面上。有的是因为方案中许多涉及改革的重要内容在征求意见过程中被迫更改或删除，有的则是因为不敢触及利益矛盾，是“假改革”。

再比如，改革的整体性、系统性、协同性不够。这一轮改革的重要特点是全面，各种问题纠葛在一起，难以抽丝剥茧，不能单兵突进，更不能各自为战，需要整体协同推进。但是，在实际工作中，由于认识不统一、取向不一致、进度不平衡，部门之间缺乏联动、改革措施之间缺少协同，相互之间需求不明确、工作不交圈，有些改革目标之间甚至相互冲突，造成改革的碎片化、孤岛化、离散化。

又比如，改革方法封闭僵化、路径依赖。存在“等、靠、要”的观望思想，过分依赖“上级部署”，要领导的指示和明示，对推进改革的积极性不高。

为全面深入推进改革，打好关键年攻坚战，一方面，需要推动已出台的改革文件尽快落地，加快制定实施细则，让改革尽快显现成效。另一方面，要进一步提高改革方案的质量，以惠及民生、促进经济社会长期协调发展为目标，破除体制机制障碍，确保各项举措符合“改革”的要求，将一般性、常规性工作与体制机制的改革区分开。与此同时，要做好长期攻坚克难的充分思想准备和充足技能储备，不断把改革推向深入。

这就需要我们进一步提高认识，凝聚共识。全面深化改革已经成为人们的共识，但是对于“什么是改革”以及改革的方向、路径还没有形成一致认识和共同行动。判断是否是改革的标准要看是否触及利益、触及问题、触及体制。要站在“四个全面”战略布局高度，深刻理解其内涵。要坚定改革决心，改革都要面临阻力和困境，都有代价和风险，利益固化的藩篱是深水区和攻坚期遇到的第一道屏障，无法逾越，必须面对。

这就需要我们进一步找准症结，科学决策。改革不是蛮干，是个“技术活”。科学的方法论、有力的硬举措是做好全面深化改革工作的重要保证。要在重点问题调研上花更多精力，了解社情民意，听取多方意见，找出突出症结和问题病灶，理清改革思路，形成科学决策。

这就需要我们进一步统筹推动、突出重点。要把每项改革都置于复杂系统下考虑，弄清楚各项改革之间的关联性、耦合性，统筹改革推进的步骤和次序。以重点领域和关键环节作为突破口，推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招。

这就需要我们进一步完善机制、鼓励创新。改革一方面要坚持底线思维、红线思维，另一方面也要建立容錯机制，鼓励探索创新。需要上级部门拿意见的，要抓紧定调子；需要基层积极探索的，要及时予以授权。要保护改革者的积极性，必要时“扶上马，送一程”。

这就需要我们进一步加强督察、重抓落实。改革不能浮在面上、建空中楼阁、搞形象工程。要建立规范化、常态化的督察工作机制，既要督进度，对重大改革方案的出台进行督办；也要督质量，对已出台改革方案的落地进行督察。建立改革举措实施效果评价机制，积极探索开展第三方评估。建立与督察机制相配套的奖惩机制，及时晒“成绩单”，对改革任务未完成或完成质量不高的，要及时提醒和曝光，严重的要问责。

（作者：北京市委改革办专职副主任）

责任编辑：魏晔玲