疏解北京非首都功能的战略思考

赵弘 刘宪杰

疏解北京非首都功能是落实京津冀协同发展国家战略的重要内容。在这一过程中面临着一系列复杂的矛盾，需要解決好“搬哪些、往哪搬、谁来搬、怎么搬”等问题，涉及面广，难度大，是一项系统工程，需要对一些重大问题关键问题进行研究。

根据不同类型主体，进行差异化疏解

就疏解对象看，现在社会公认的有四类非首都功能需要疏解：一是不符合首都城市定位的产业，主要包括高消耗、高污染、附加值较低的一般性制造业，以及附加值较高但北京不具优势的制造业等；二是区域性物流基地、区域性专业市场、数据中心、呼叫中心等部分第三产业；三是部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能；四是部分行政性、事业性服务机构，尤其是二环以内的行政辅助服务功能。

这四类疏解对象性质不同，疏解条件和疏解方式也有所不同。第一类、第二类疏解对象是市场化主体，这些主体以盈利为目的，以生存为前提，需要在市场竞争中求得生存发展。他们对疏解的条件要求较高，比如方便快捷的区域交通体系、优质均等的区域公共服务，等等。对于这两类疏解对象，政府一般发挥引导作用，更多的是创造条件，满足疏解对象对区域交通、公共服务等的基本需求，通过鼓励政策和经济杠杆推动疏解。对于第三类、第四类疏解对象，政府在这些主体的疏解过程中可作为的空间较大，可以更多发挥政府对资源配置的推动作用。

不同类型主体的疏解可以有先后差异。根据国内外城市发展的经验，行政资源的空间配置，对于优化城市空间格局、引导其他资源在某些空间上的集聚，具有积极推动作用。例如，1991年东京将都政府办公机构——东京都厅搬迁到东京三个“副都心”之一的新宿区内，在新宿副中心规划建设了“行政与商务新都心”，从而吸引大量办公及商业设施在其附近集聚发展，为新宿副中心建设提供了强大动力。我国南方许多城市也通过行政资源的空间再配置形成示范效应，实现了城市空间格局的优化。

因此，疏解非首都功能，可率先推动行政部门中具有较强配置能力的资源由中心城向周边区县疏解，形成示范效应，进而带动其他社会资源的疏解。通过对区县功能定位、区位条件、空间资源、文化生态资源等方面的分析，可考虑优先推动行政资源由中心城向通州副中心集中疏解，形成示范效应，进而带动教育、医疗、培训等其他非首都功能加快向通州疏解和聚集，形成非首都功能疏解的集中承接地。

选择重点区域集中疏解，力求短期见成效

目前，津冀承接北京城市功能和产业疏解的热情很高，但是北京城市功能和产业转移一般会遵循梯度规律，由近及远，这是很难违反的客观规律。考虑到现阶段财力有限，市郊铁路等区域交通体系建设不可能一步到位，全面疏解的条件尚不具备，现阶段非首都功能疏解，资源不能过于分散，要“点面结合、以点为主”，聚焦重点。综合考虑北京现有城市规模、高铁技术以及周边城市空间区位、资源条件、城市配套等因素，可以在北京周边50至90公里范围内，特别是沿着铁路干线，选择基础较好的3至5个区域集中对接，结合各区域的发展基础和优势领域，有选择、有重点推进不同类型的非首都功能进行集中疏解与对接，打造一批承接北京功能疏解的特色新城、卫星城或称作“微中心”。

按照承接资源的性质，非首都功能的集中疏解可以分为以下几种类型。第一类是行政办公资源，我们认为应该发挥政府的资源配置作用，推动行政资源向通州副中心集中疏解。第二类是科技成果转化类，发挥首都科技资源的辐射带动作用，推动科技成果转化、孵化等科技创新环节在周边地区集中疏解。比如，依托宝坻区高技术产业与战略性新兴产业发展基础，着力推动中关村科技创新成果在宝坻产业化落地，打造高科技成果转化型新城。第三类是专业化市场和产业类，按照承接地的意愿，推动区域性物流基地、区域性专业市场等向周边地区集中疏解，比如，大红门服装批发市场向河北永清、白沟等地的集中对接。第四类是公共服务类，发挥承接地的特色资源优势，推动北京教育、医疗等公共服务资源进行定点疏解。比如依托涿州医疗健康产业发展基础，强化首都医疗卫生资源的集中对接，打造健康医疗型卫星城，对每天到北京来就医的几十万外来就医人员形成“疏散”，减轻北京就医压力。

聚焦“两个短板”建设，积极创造疏解条件

目前，疏解非首都功能、推动京津冀区域合作方面的障碍困难比较多，主要表现为两个方面的“短板”：一是北京城市空间结构和轨道交通体系的不尽合理，二是京津冀区域公共服务水平落差过大。两个“短板”共同作用，使得北京城市功能和资源向周边地区辐射缺少应有的条件。未来要集中力量，加快补足这两个“短板”，为非首都功能疏解创造条件。

一要强化区域交通体系建设，这是非首都功能向周边地区疏解的先决条件。国外经验表明，推动中心城市功能向周边新城（卫星城）疏解的一个重要条件，就是要建立起与中心城市空间结构、功能布局相适应的轨道交通体系。一般来说，15公里半径以内的核心区以地铁为主，15至30公里近郊区以快线铁路为主，在30至70公里范围内的远郊区通勤则以大容量、一站式、便捷、低票价的市郊铁路或客运专线为主。地铁、城市快线铁路由于站点密度大、通勤时间长、成本高等原因，难以满足中心城市与新城（卫星城）的大容量快速通勤要求，无法代替市郊铁路，而距离在70公里以上则要以城际铁路为主。

目前北京轨道交通体系存在两个不足：一是市域范围内轨道交通路网密度不足，北京即便全部完成2015年所规划的660公里轨道交通建设，也仅仅相当于东京轨道交通里程的28%；二是市郊铁路建设严重滞后，目前北京仅有S2线一条市郊铁路运营线路，运营里程为107公里。伦敦、纽约、东京、巴黎等世界城市的市郊铁路都非常发达，分别达到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，通过大规模的市郊铁路网络，实现了中心城市与周边卫星城的高效、便捷的联系。而正是由于没有强有力的市郊铁路体系，使得北京中心城对周边区域的带动力不强，城市功能和高端资源难以向周边地区辐射，导致城市功能过于集中，也制约了京津冀的协同发展。未来推动非首都功能向周边地区疏解，必须加快推进以市郊铁路为核心的区域交通体系建设，构建大容量、快速化、一站式、低票价的城际铁路，形成1至1.5小时通勤圈，提升区域交通承载能力，满足非首都功能疏解的基本要求。如果能够把北京轨道交通的两块“短板”补起来，北京就可以考虑学习东京、伦敦等收取高额停车费和拥堵费的方式，以经济杠杆调控小汽车的使用，从而大幅度减少小汽车出行，使北京主要体现在交通拥堵上的“城市病”“药到病除”。

二要推动优质公共服务资源的集中疏解，缩小京津冀公共服务落差。非首都功能疏解，無论是企业还是事业单位，都涉及“人”的疏解，而影响人才疏解的一个很重要的因素就是区域公共服务水平。北京对外来人口有很强的吸引力，对周边区域形成一定的“虹吸效应”，其中一个重要原因就是区域之间的公共服务水平落差太大。比如，在教育方面，北京和天津的高考一本录取率是24.33%和24.52%，河北只有9.03%。在医疗资源方面，河北总人口是北京的3倍多，但三级医院数比北京还少7家，特别是优质医疗资源相对较少。在北京目前的外来就医人员中，河北籍占25%左右。北京公共服务对人口有很强的吸引力，人才跟随企业、事业单位等向津冀疏解的意愿较低，使非首都功能疏解面临障碍。

在公共服务资源不均衡的情况下，北京的人口疏解，必然面临着户籍、高考、社会保障等诸多问题。加快推进非首都功能疏解，一定要正视这些深层次矛盾，在公共服务制度创新、区域公共服务一体化、均等化方面下大力气，逐步缩小区域间的落差。国家应着力解决户籍制度、高考制度、社会保障制度等方面的瓶颈约束，消除津冀公共服务发展中的隐形壁垒；同时要加大对河北、天津公共服务资源投入的倾斜力度，促进京津冀公共服务的均衡化、一体化发展。北京要进一步加快推进教育、医疗等公共服务资源向津冀地区的疏解，通过名院建分院、名校办分校等方式，带动区域公共服务水平整体提升。

完善配套政策，形成疏解合力

一是探索财税体制改革，增强中心城非首都功能疏解动力，降低疏解地政府通过发展经济获取财政收入的压力。比如，探索在中心城区进行财税体制改革，根据财政支出规模设定合理、稳定的增长机制，使中心城区能够将工作重心真正转向“四个服务”和历史文化名城保护。如果这种试验能够产生好的效果，再扩大试点范围。这样可以使政府从多年来既要发展经济又要做好服务、而发展经济又难免造成人口资源集聚的“怪圈”中解脱出来，真正减少资源集聚，推动非首都功能疏解。

二是通过改革，建立疏解地与被疏解地利益共享机制。非首都功能向北京周边地区的疏解，关键在于建立跨区域的利益共享、利益协调机制。比如在京津冀三地联合共建的重大项目、共建园区、共建产业基地、产业转移等方面，积极探索财税体制改革创新，实现利益共享，更好地推动北京各类企事业单位在天津和河北跨区域布局。

三是强化非首都功能疏解的资金保障。疏解非首都功能，涉及面广，工作量大，需要强大的资金保障。为此，要探索建立多渠道资金筹措机制。比如，可以设立京津冀协同发展专项资金，用于区域市郊铁路、封闭式高速通道等重大基础设施建设，支持高校、科研机构、医疗机构、知名中小学等首都优质公共服务资源向河北、天津转移，等等。同时，要积极创新投融资模式，通过PPP、BOT等方式，以及房地产项目与产业项目、基础设施和公共服务设施建设项目“捆绑”开发等市场化途径，引导社会资本参与非首都功能疏解和京津冀协同发展。

四是积极争取国家对非首都功能疏解的支持。北京疏解非首都功能涉及对不同主体的协调，尤其是与中央单位的协调。因此，要积极争取国家的大力支持，建立国家统筹、京津冀三省市与国家部委协同推进的非首都功能疏解机制，强化对资源的调控力度，保障非首都功能疏解工作顺利开展。

五是疏解存量与控制增量并重，巩固疏解成效。疏解非首都功能要取得好的成效，需要一定的条件，比如区域间统筹协调机制、区域市郊铁路系统建设等等，这些条件的满足都需要一个过程。在此期间，要进行严格控制，不能形成新的增量集聚。要强化对存量资源疏解后腾退空间的规划和利用，所腾退的空间资源，要更多地作为公共绿地、公共停车设施、公共服务设施规划使用。对疏解模式也要进行积极创新，政府要给予一定的资金支持或政策倾斜，避免商业开发主体为平衡资金而在疏解地进行大规模商业开发，导致产生新的人口和资源集聚。

（作者单位：北京市社科院、方迪经济发展研究院）

责任编辑：谭 丁