构建城乡一体化的社会保障体系的可行性及其路径分析

田涛 郭淑敏 陈鹏

摘要从城乡一体化社会保障体系的内涵及其表现形式入手对构建我国城乡一体化社会保障体系的可行性进行了分析，最后对构建我国城乡一体化社会保障体系的可能路径选择以及如何构建我国城乡一体化的社会保障体系提出了政策建议。

关键词城乡一体化；社会保障体系；二元经济结构

中图分类号S-9；C913文献标识码A文章编号0517-6611（2015）21-314-04

随着我国经济的持续快速发展，社会保障体系也得到了长足发展，而社会保障作为国民收入分配和再分配的一种重要制度，对于调节城乡居民收入差距、保障城乡居民最低生活水平、促进社会公平、缓解社会矛盾以及维护社会稳定有着重要作用。然而，由于我国长期的二元经济结构使得我国社会保障体系的建设存在不均衡、覆盖面窄以及社保资金来源不稳定和资金来源单一的问题。因此，如何完善和构建城乡一体化的社会保障体系依然是我国一个重大且未解决问题。笔者从城乡一体化社会保障体系的内涵及其表现形式入手对构建我国城乡一体化社会保障体系的可行性进行了分析。最后对构建我国城乡一体化社会保障体系的可能路径选择以及如何构建我国城乡一体化的社会保障体系提出了政策建议。

1城乡一体化的社会保障体系的内涵

1.1城乡一体化的社会保障体系的内涵及表现

城乡二元经济结构是制约我国现代化进程和城乡一体化的主要因素，而我国的社会保障体系也是在城乡二元经济结构下建立的，由此而造成城乡居民在社会保障中的不平衡和负面效应也持续发酵。因此，构建城乡一体化的社会保障体系成为我国当前较为迫切和重要的事宜。随着我国改革开放的施行，尤其是在20世纪80年代末，由于历史形成的城乡二元经济结构城乡分割发展，使得在发展经济上的矛盾特别突出并逐步引起学术界和政策决策层的重视。

1.1.1城乡一体化的社会保障体系的内涵。

城乡一体化的社会保障体系，是指目前我国正处于城市化和现代化的进程进一步加快，工业开始反哺农业，农村发展和城镇化的进程都进一步加快并且城乡社会保障存在较大差异的背景下为了保证城乡居民应有权利，解决其基本生产和生活、卫生、医疗、养老等问题，调节城乡居民的收入分配、维护社会的稳定、协调城乡发展、促进社会和谐，对于基本的医疗保险、养老保险以及最低生活保障进行统一协调发展的过程。

1.1.2城乡一体化的社会保障体系的表现。

社会保障是通过国家的强制立法来确定的，政府给予政策上的引导以及资金上的支持，构建城乡一体化的社会保障体系，统筹城市和农村的发展，能更好的促进和谐社会的发展。首先，在政策方面，城乡一体化的社会保障体系实行统一管理、地区调节体制相结合。在制定统一政策、下放权利和义务的前提下，在不同地区依据该地区的社会发展水平、经济发展状况、人们的收入水平以及消费水平的不同，制定具体的执行标准，并有各级政府具体实施管理。根据这样的政策制定，有利于我国不同地区不同发展状况和趋势更好的实现人民群众的各项社会保障的施行。其次，在权利和义务的方面，在构建城乡一体化的社会保障体系时，国家承担国民的基本社会保障的责任，基本社会保障的资金由国家财政支出；对于基本社会保障的基金的个人账户方面，国家应该依据参保单位和参保个人的经济情况以及各个地区不同的经济发展状况制定相应的缴费标准和补贴标准。该由单位企业和个人缴纳的由其自行缴纳，国家站在各个地区发展的情况下给予宏观的调控，给予不同的补贴政策，由此赋予社会保障体系的公平性。最后，在覆蓋范围和基本社会保障的标准上，城乡一体化的社会保障就是将城市和农村的社会保障统筹发展，所以说覆盖范围逐步扩大，有城市、村镇，全面覆盖我国公民，为其提供基本的社会保障。在基本的社会保障的执行标准和待遇上实行国家制定的统一标准，并在该标准上根据各地区不同发展状况有所浮动地来执行，力求保证城乡居民的最低的生活保障、最起码的医疗和养老的的需求，并随社会发展状况而不停地完善，将城市和农村的基本医疗、基本养老、基本生活保障统筹发展。

1.2构建城乡一体化的社会保障体系的必然性

1.2.1构建城乡一体化的社会保障体系是构建和谐社会的必然要求。

我国城乡二元经济结构造成了城市与农村发展中的不平衡，造成社会矛盾的突出，不稳定的因素增多，造成社会的动荡。构建社会主义和谐社会需要人与人之间的和谐、人与社会和谐、再次达到人与自然的和谐。人与人之间的和谐建立在公平对待的基础上，人与社会的和谐则需社会公平对待每一个人，而社会保障体系则体现出各个阶级的人们所有的权利和义务，社会保障体系是否公平不出现不平衡，是通过调节人民收入再分配，保障人民的基本生活需求，由此来缓解阶级矛盾，维护社会稳定发展，构建社会和谐发展。随着社会发展的深入，经济发展开始加速转型，变化巨大的社会结构和经济结构，以及多元化的利益，都使得城乡二元经济结构有所减弱，但其仍然制约着我国社会的发展。而社会保障体系是保障人们基本养老、基本医疗以及保障人们的最低生活要求，调节各方收入达到平衡的一项制度，现行的社会保障体系在城市和农村的政策上、力度上、执行上等都存在失衡的状态，为了达到城乡统筹发展，构建趁着一体化的社会保障体系是其必然要求。

1.2.2构建城乡一体化的社会保障体系是城市化和现代化的必然要求。

农村进城务工人员的人数由过去的少数发展到如今的庞大的农民工团体，农民工进城务工主要从事的是第二和第三产业，是建设我国城市的一股新兴力量，是建设国家重要的一类人群，对我国城市化的建设和发展做出了巨大的贡献。在城市中农民工主要从事各种一线的底层的工作，在竞争激烈的社会环境下，农民工的失业现象较为严重。特别是一些从事具有危险性工作的农民工，都面临着工伤和职业疾病的困扰。这些方面农民工的利益和安全均受到威胁，所以他们的权益急需有国家社会保障来保障。而现今施行的社会保障制度都缺乏对农民工失业以及疾病医疗等方面的救助和保障，农民工不能在城市工作是享有与城市居民相等的一些社会保障，这就造成了城市化进程的脚步减慢。加快城市化和现代化发展的进程，必须对城乡资源进行合理的配置，让城乡互助发展，将农民工以及农民的社会保障发面进行不断地改革和完善，城乡一体化则是其发展的必然结果。

1.2.3构建城乡一体化的社会保障体系是完善社会主义经济体系的必然要求。

社会主义经济是一个统一、开放的经济，中国长期以来的城乡二元经济结构造成了城乡分割发展，社会保障体系使农村的发展受到了严重的制约，农村人口不能自由的向城市迁移，以社会的生产要素等一系列的资源都重点支持了城市的建设，造成城乡发展不平衡，社会经济发展得到了制约。城乡二元经济结构不仅造成了农村和城市发展的不平衡，甚至影响到我国社会主义经济的全面发展，所以全面统筹城乡发展并构建统一的社会保障体系，使在社会保障农村居民与城市居民具有相同无差异的权益，使其全身心投入到我国经济的建设，完善我国社会主义市场经济。

2构建城乡一体化的社会保障体系的可行性

2.1加大国家财政投入的可行性分析

社会保障的主要责任主体是国家和政府，因此在构建城乡一体化的社会保障体系是要考虑国家的财政状况。据统计，2012～2013年我国公共财政收入为117 210亿元，较2011年增加13 335亿元，增长率为12.8%，国内生产总值也比去年同期年有了较大幅度的增长，在“十一五”期间，中央财政社会保障支出累计约14万亿元，相当于 “十五”时期的2.1倍（徐清照，2011）[1]。其中用于民政事业支出约4 700亿元，相当于“十五”时期的4.7倍。从2008年开始，我国全面开展农村合作医疗，使之覆盖率达到80%，中央财政对农民的补贴也由10元提高到了20元，扩大的城市示范点达到50%以上。政府投入了较多的资金在社会保障方面，这些资金的投入有力的保障了民生事业的发展，为城乡一体化的社会保障體系的构建提供保障。由上所述，笔者认为我国政府有能力发展社会保障事业，有能力承担社会保障事业的主要责任。

2.2城乡居民的收入水平和筹资的能力的可行性分析

社会保障建立主要责任是由国家承担，而剩余的部分义务应该由企业单位和个人承担。企业单位都从事等盈利活动具有相对的企业利益，在承担该企业员工的保险费的缴纳没有太大问题，对于个人来说，一个人有劳动剩余才有能力进行对未来生活所发生的风险的防范。因此，在社会保障的建设中还要考虑人们的收入水平，通过收入水平来了解城乡居民的参保能力，并且在此基础上建立与实际筹资能力相适应的社保体系。随着改革开放的深入，城乡居民收入增长持续加快，2012年城镇居民可支配的收入达24 565元，农村居民家庭人均纯收入达7 917元，截止到2013年三季度末，城镇居民的人均可支配收入达20 169元，同比增长6.8%；农村人均现金收入达7 627元，同比增长9.6%[2]。从各地区看，城乡居民的收入均有不同程度的增长。由此可以看出我国居民的收入与剩余已经具备，尤其是农村居民的收入增长来看，城乡居民都具有一定的筹资能力，构建城乡一体化的社会保障需要做出了自己的保障。

安徽农业科学2015年

3构建城乡一体化的社会保障体系的路径选择

3.1城乡一体化的社会保障制度的构建

建立公平公正的社会保障体系就必须建立在城乡一体化之下，只有统筹城乡发展将城市和农村看作一个整体发展社会事业才能建立覆盖全民的社会保障体系。基于养老保险和医疗保险深刻在社会保障体系中的突出地位以及在维系社会和谐稳定中所起的关键性作用，笔者重点探讨医疗保险、养老保险的问题。

3.1.1养老保险的建设。

我国进入老龄化社会，随着年老人口的增多，我国的社会保障中的养老保险面临着严重的挑战[3]。现阶段我国的养老保险并没有覆盖到全民，大部分的城市居民以及部分农村居民参加了养老保险，但是还有一些生活在最低生活线以下的城镇居民以及较为偏远和穷困的农村居民并没有得到养老的保障。虽说我国有传统的“养儿防老”的做法，但是随着社会体制的转变以及生活压力的不断增大，许多年轻人也存在着巨大的养老压力，因此我国应进一步的加大养老保险的建设，统筹城乡发展建设养老保险机制。

3.1.1.1加强法规建设，完善养老保险法律法规。

我国虽有关于养老保险的相关法律，但是在某些方面我国的法律以及行政法规还是处于比较不完善甚至空白的局面，尤其是在农村的养老保险方面还是没有相关的比较统一的法律法规。所以应该细化养老保险基金法条，对于存在漏洞的方面进行补充，避免在执行力度以及执行标准上存在不平衡。对于农村的养老保险应该进一步的完善，加强对农村的养老保险的执行，在此基础上进行城乡统筹发展。

3.1.1.2完善养老保险，核实基金发放。

基本养老保险覆盖范围并不大，农村等地区覆盖率不大覆盖范围不全面，因此政府应该将农村居民和部分城镇居民纳入到覆盖范围。在此基础上加大覆盖范围，并加大宣传力度，增加参保人数。在养老金的发放上，应该核实是否发放到位和有无冒领养老金的账户，并对其进行严厉处罚。对一些没有养老金的人应该采取社会救助与社会福利等一系列手段进行生活保障。

3.1.1.3养老保险基金的增值保值投资，可降低养老保险的压力。

关于养老保险基金的投资方面，国家应该给予相关的政策支持，充分利用国家资源对其必要的投资，可以进行实业投资、股票、基金、国债以及建立基金管理公司等多方面、多角度、规避大风险的安全性投资来实现养老保险基金的保值增值。这样能够降低养老保险压力，使其可以达到增值保值，为老年人提供更好的生活。

3.1.2医疗保险的建设。

现阶段我国的医疗保险也有了一定的发展和成就，有基本的居民医疗保险、基本职工医疗保险以及新型农村合作医疗保险。虽说医疗保险方面我国也有相关的制度和法规，在农村也有新农合来支持，但是我国医疗保险还是不荣乐观，在农村和城镇仍有一部分人民存在看病难、看病贵的问题。现阶段我国已经开始建立全面医保，在未来的发展方向上，我国仍坚持统筹城乡医疗保险的发展，将全民纳入医疗保险。

3.1.2.1突出重点，优先保障基本医疗卫生服务。

由于我国人口众多对医疗卫生服务需求巨大，但就我国的医疗保障筹资能力的不足，造成社会对医保资金需求过大的矛盾长期存在，因此保障基本卫生医疗的建设，是我国医疗卫生事业发展方向。因此，应该进一步提高基层服务以及使用基本药物的报销及利益相关技术，使其可以覆盖到全农村以及城市居民，让我国居民能够得到更好更全面以及无差别的卫生保障，统筹城乡居民的医疗卫生保障的发展和改革。

3.1.2.2加大财政投入，提高基金使用率。

从现阶段医疗保险的发展来看，覆盖全社会的医保、新农合虽有所发展，但农村基层卫生资源匮乏，在资金的投入上不足。因此，政府应加大资金的投入，加强农村和社区等卫生基础设施建，增强农村居民、社区居民医疗資源的可及性，由此提高基金使用效率，缩小区域间保障水平差距。

3.1.2.3深化医疗机构改革进程。

深化医疗机构的改革首先要建立精简、高效的职能机构，实行层级管理网络即院长决策，院、科两级负责。其次，应该加快人事制度和后勤社会化的改革步伐，引进人才竞争机制，合理布局科室，减少不必要的投入，降低成本，逐步进行科学的、可持续化的机构改革。

3.2构建城乡一体化社会保障路径选择

3.2.1经济基础。

构建城乡一体化的社会保障体系的经济基础是城乡经济的一体化，打破城乡二元经济结构，使城乡之间、农业和工业之间可以合理流动和优化配置各方面的生产要素。例如资源、技术、劳动等，使工业与农业、城市和农村得到同样的重视与支持，这样就能够形成一种新型城乡关系，这种城乡关系能够使城乡协调发展、共同繁荣。首先，应破除二元经济结构，应根据我国经济发展的形势加大对农村的发展和支持，进一步推进城市化的发展进程，农村能够与城市互利发展，这样能够缩小城乡差距，破除二元化建立一体化，全面统筹城乡发展。其次，改革农村经济模式。目前，我国仍以自然经济为主，传统的农业大国的缺点尤为明显，其规模较小、效益低下，市场机制不建全以及竞争意识较弱均阻碍着社会全面发展。所以应该合理布局我国农业经济，从发散式向集约式转变，通过工业反哺农业提供资金以及技术等个反面来提高农业经济发展，并增强农村的内生动力发展经济。

3.2.2制度保障。

建立一体化的社会保障体系需要有制度的保障才能顺利的进行，就现行的社会保障制度来看，我国的社保制度并不是很健全，这在一定程度上会导致在执行的过程中出现不公平以及难以执行和判断的方面，因此我国应进一步加强制度方面的建设。首先，应加强社会保障制度的法制性和规范性，我国应该通过建立社会保障的相关法律法规，对于社会保障制度进行强制规定和完善，确定其执行力度和执行规范，尽可能在执行时公平公正。其次，建立社会保障基金保值增值的长效机制。我国可以拓宽筹资渠道如基金、股票、国债等一系列的筹资方式进行筹资，建立长期有效的增值保障的社会保障制度。最后，建立较为全面的社会保障制度，并不断完善。我国社会保障制度建设的不全面，各项机制不健全，对此应该就本国国情进一步的完善社会保障制度的薄弱处和空白处，根据我国的地区差异制定适合的社会保障制度，进一步的加强对我国社会保障制度的建设和完善。

3.2.3政府责任。

社会保障是一项公共利益的建设，政府作为其主要的责任人，担负着分配资源、制定政策、资金投入等等的责任，所以要进一步加强并政府在社会保障总的责任。首先，政府应该制定相关政策，有了政策的依托城乡一体化的社会保障体系才能进行下午，才能执行，如推行统筹城乡医疗和养老保险、户籍制度的改革等。其次政府应该加强法律的建设，有了先关政策社会保障得以执行，但是在执行过程中会存在许多的矛盾以及触及法律问题，这就需要政府完善相关的法律来保证社会保障的实施，让法律来使社会保障制度更加规范。最后，对社会保证资金投入应不断加强，政府应对资金的运用管理进行监督。政府是社会保障的主要责任主体，所以政府为建设公众利益需要进行不断的投资以保障人民利益，并应该对各类社会保障资金的运用进行管理，以保证资金的正常用途。

4构建我国城乡一体化的社会保障体系的政策建议

社会保障是一项能够对人民基本生活进行保障、对收入水平进行调节、对社会稳定进行维持和构建和谐社会的基本制度。在构建城乡一体化的社会保障体系是，我国在建设许多方面还存在问题和不足。

（1）必须打破城乡二元经济结构，实现各项资源市场化配置。在二元结构下，城市和农村的发展是割裂开来的，要想彻底打破二元化的现状，首先要进行户籍制度的改革，消除户籍歧视，消除在社会保障的各个方面城市户口优势和农村户口的劣势，使其在社保方面在户籍上达到统一的无差别待遇。以及进一步加快对城市化与现代化发展的脚步，使农村得发展得到城市更多的支持，在此基础上进一步消除户籍制度的制约，是农村居民享受与城市居民无差别的社会保障待遇，并逐步让生产生活个要素依据市场自由的流动，互助发展。

（2）完善社会保障制度，推进城乡一体化社会保障的发展。目前，我国的社会保障制度的建设并不是很完善，尤其是在农村地区，还存在社保政策的趋势以及各类社保覆盖范围的不足，对此建立完善农村的社会保障体系，加大农村社保的建设投入刻不容缓。在此基础上逐步完成与城市社会保障制度的衔接，并在此过程中加强管理，避免在城乡社保对接的过程以及在执行方面出现不必要的问题。

（3）加强社会保障法律法规的建设，尤其是在城乡对接方面法律法规的建设。在构建城乡一体化的社会保障体系的法律法规建设方面必须给予足够的重视，有了法律法规的约束，才能使在社会保障在执行中有法可依。社会保障主要集中在“钱”的问题上，因此在执行过程中要用法律来保障社保资金的发放以及运用，消除空壳套保的事项发生，尤其是在城乡对接过程中，避免出现任何利用法律漏洞来为己牟利的事情发生。另外，要加大财政对社会保障体系的投入，尤其是对农村社会保障的投入。政府作为社会保障中的责任主体，有着保证并促进其发展的责任。在构建城乡一体化的社会保障体系下，我国政府应加大对农村社会保障体系的资金投入以及建设使农村的社会保障有财力的支持，并保障其不断地发展和实施。同时，拓宽社会保障的资金筹集渠道。要想实现城乡一体化社会保障发展以及其的可持续性，必须拓宽资金的筹集渠道。目前我国的社会保障自己主要来自于国家、单位以及个人三个方向，但是对于农民以及低收入甚至无收入的群众来讲参保并缴纳保费都是非常困难的。其一，使农民有剩余收入并不断增加收入，这样农民才有余力来进行社保的办理；其二，对于社会保障在农村的宣传力度应不断加大，鼓励人们参保并积极缴纳保费；其三，应该鼓励社会有能力的人士进行募捐；其四，建立灵活机动的保费缴纳方式，使人们可以灵活缴纳保费，并不带给参保人缴纳保费的压力。

参考文献

[1] 徐清照.现阶段我国城乡低保制度衔接问题研究[J].齐鲁学刊，2011（7）：107-110.

[2] 熊金才，蔡才昂.社会保障城乡一体化的路径选择[J].行政与法，2013（3）：47-51.

[3] 闫飞.当前我国失地农民生活保障问题及对策研究[J].安徽农业科学，2014（6）：6015-6017.