浅谈生态补偿

赵鲁琳

摘 要：本文作者结合多年工作和理论经验，主要从生态补偿的概念、生态补偿的原则以及国内的生态补偿实践等方面对其进行了分析，仅供相关人员参考研究。

关键词：生态补偿；补偿原则；补偿实践

前言

十届全国人大四次会议于 2006 年 3 月 14 日通过的《 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出：“ 按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则， 建立生态补偿机制”。2007年8月国家环境保护总局发布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，努力推动生态补偿机制的建立。2014年十二届全国人大一次会议闭幕会，习近平在讲话中九次提到“中国梦”，指出中国梦不仅包括国家富强、民族振兴，还包括人民幸福，这说明以前的那种单一追求经济发展的策略已经不再适合现在的中国，经济与生态的和谐发展才能实现美丽的中国梦。关于生态补偿的研究，许多国家已经开始了探索。中国属于起步较晚的一个国家，但是也取得了不错的成果。

一、生态补偿的概念

虽然生态补偿的研究较多，不同国家地区的专家与学者都有不同的理解，对于生态补偿的概念并没有得到一致的看法。

在国际上“生态补偿”被叫做“生态服务付费”（Payment for Ecological Services）。沈满洪[1]认为生态补偿就是“通过一定的政策手段实现生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的‘受益者支付相应的费用；通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的‘搭便车现象，激励公共产品的足额提供；通过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增殖”。 Pagiola[2] 等（2005）则认为生态补偿是对自然资源管理者产生的部分生态服务给予一定的补助，以提高其保护这些服务的积极性。Allen等认为，生态补偿是对生态破坏地的一种恢复或新建[3]。

目前来说，生态补偿的手段主要有政府调节和市场调节两种。政府的主要作用就是制定相关的法律、法规，为政策的实施提供法律保证；生态补偿过程中的资金大部分也是来自政府。市场的作用主要是协调利益相关者之间的关系，使生态补偿能够顺利进行。

生态补偿具体调节主要包括三个方面：对损害环境与资源的行为或产品进行收费， 对保护资源与环境的行为或产品进行补偿或奖励， 对因生态环境破坏和环境保护而受到损害的人群补偿。

二、生态补偿的原则

生态补偿的原则一般指是：一是统筹区域协调发展。运用各种手段使区域之间实现均衡发展；二是责、权、利相统一。按照生态环境保护要求，谁保护、谁受偿，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，逐步建立责权利相一致的规范有效的生态补偿机制。 三是突出重点，分步推进。从苏州实际出发，创新体制、机制，因地制宜选择生态补偿方式，突出以基本农田、水源地和重要生态湿地、生态公益林为生态补偿重点，逐步加大补偿力度，完善补偿机制。

三、国内生态补偿实践

2007年，国家环保总局发布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，指出了我国将在四个领域开展生态补偿试点。试点领域主要涵盖四个部分：自然保护区的生态补偿；重要生态功能区的生态补偿；矿产资源开发的生态补偿，研究制定科学的矿产资源开发生态补偿标准体系；流域水环境保护的生态补偿。

四、国内生态补偿研究中存在的主要问题

（一）补偿手段和来源单一。我国生态补偿资金的主要来源依然是政府，资金来源单一，社会团体、企业和个人方面还有巨大潜力。

（二）以GDP为核心的国民经济核算体系使得政府追求片面经济发展。中国地大物博，蕴藏着丰富的资源。在过去的几十年里，贫困的中国为了发展自己，开始以对资源的掠夺式开发。由于当时科学技术有限，使得资源开采效率低，大部分资源被浪费。对资源的过量开采，也造成了一系列的生态问题。如地面塌陷、地下水污染、植被遭到破坏等。时至今日，资源在我们的大肆开采下已经变的稀有，日益恶劣的生态环境也开始让国家、政府和人们进行反思。

（三）公众缺乏生态意识。生态补偿不是几个部们、几个人的行动，他需要全社会动员起来，积极参与，才能使生态补偿更好的进行。有些人由于缺乏生态意识，也会意识不到保护生态的重要性。所以，我们首先要做的是减少贫富差距，实现均衡发展；其次就是对广大人民群众增强思想教育。

（四）利益相关者参与不够。我国由于人口众多，所以做决定很难听取每个人的意见。政府在制定政策有的时候就很难被群众接受，然后该政策的执行效果就不会很好。

（五）有关生态补偿的法律、法规的建设不够完善。国外许多国家对生态补偿的各个方面都进行了明确的法律规定。例如英国1909 年以来，英国先后颁布了40余部关于规划的法律法规，1 9 4 7年的《规划法》，几乎所有的开发活动都要向政府申请规划许可，制订发展规划是政府的法定义务，中央政府承担着地方规划之间协调的职能[32]。

（六）生态补偿的机制不够完善。生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然的和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用的政策。

五、关于完善生态补偿的建议

目前国内的生态补偿还存在着许多的问题，应该积极采取各种方法，努力完善生态补偿制度，保证其顺利、有效的进行。比如，拓宽融资渠道，多方面吸收资金；改变发展思路，实现经济与环境的可持续发展；加大宣传力度，充分发挥群众的主观能动性；建立完善的生态补偿机制；加速生态补偿的法律、法规建设；加强生态试点工作；由“输血型”补偿向“造血型”补偿的转化等。

结束语

党的十八届三中全会提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。”这说明了建立生态补偿机制的重要性。在国内，生态补偿实践已经广泛的实施，經过多年的努力，也已经取得了很多宝贵的成果和经验。山东省也进行了许多的实践，并取得不错的成果。然而，因为我国对生态补偿的研究起步较晚，对生态补偿处于探索中，生态机制的建立还不够完善，这些问题都会影响生态补偿的效果。因此，我们应该将理论与实践充分结合，在实践中不断改善生态补偿机制，使之更适合中国的国情。多参考其他地区和国家的成功经验，对别的地方失败加以总结，找到最适合山东省的生态补偿机制，使经济和环境能够和谐发展，最终实现人与自然和谐发展，使美丽中国的目标得以实现。

参考文献

[1] 沈满洪，陆菁.论生态保护补偿机制[J].浙江学刊，2004（4）：217-220

[2] Pagiola S， Areenas A， Platais G.， Can payments for environmental services help reduce poverty？an exploration of the issues and the evidence to date from Latin America.World Development， 2005， 33（2）： 237-253.

[3] Allen A O，Feddema J J.Wetland loss and substitution by the section

404 permit program in southern California，USA[J].Environmental Management，1996， （22）：263-274.