规划的革命：经济新常态下“多规合一”的重难点

高国力

从战略和宏观角度认识

多规合一与城市可持续发展

立足中国经济发展进入新常态的基本国情，这是推进多规合一和城市可持续发展的战略前提。中国经济发展新常态的基本特征可以简单概括为三个“中高”：一是中高速增长。中国经过改革开放以来36年年均10%左右的高速增长，目前已经进入到年均7%左右的中高速增长，未来潜在增长率还将进一步回落，这符合中国经济增长的基本规律，也是一个必然的趋势。二是中高端产业。中国已经成为制造业大国和世界工厂，但是产业的整体层次仍然较低、核心技术缺乏、附加值偏低、竞争力不强等问题普遍存在，今后相当长时期面临产业結构升级换代，产业科技含量、附加值和竞争力提升的艰巨任务。三是中高等收入。根据世界银行的标准，2014年中国人均国民收入已经进入中等水平。今后随着城镇化和工业化进程的快速推进，各级政府更加重视基本公共服务投入和建设，城乡居民收入水平将继续保持稳定增长。这是中国经济社会发展的基本出发点和根本归宿，但同时面临跨越“中等收入陷阱”的挑战。

依托中国空间发展战略格局的优化调整，这是推进多规合一和城市可持续发展必须考虑的本底和动态因素。中国从上世纪80年代以来，相继实施以东部沿海港口城市对外开放、设立经济技术开发区、经济特区等为代表的“东部率先”战略，实现了东部沿海地区的富强发达和国际接轨；1999年实施“西部开发”战略，加大基础设施建设和生态环境保护，积极发展特色优势产业，增强自身的内在发展动力，致力于缩小东西部差距，取得了一定成效。2003年实施“东北振兴”战略，重点解决老工业基地发展和资源枯竭型城市转型问题，发挥东北地区装备制造雄厚、科技人才富集、城镇化水平高的比较优势，促进东北地区参与东北亚国际经贸合作，实现东北地区经济的稳定增长。2006年提出“中部崛起”战略，重点解决中部六省出现的“洼地效应”，利用中部地区区位独特、能源资源富集、粮食生产地位突出等特殊条件，积极承接东部沿海产业转移，初步扭转中部地区在全国相对地位下降的趋势。进入“十二五”以来，中国在继续推进实施四大区域差异化发展战略的同时，进一步提出“一带一路”、“长江经济带”、“京津冀协同发展”三大新区域性战略，其将在“十三五”及今后更长时期对全国各地的经济发展、对外开放、要素流动等产生重大影响，这必然也将影响到多规合一和城市增长的格局特征。

“十三五”及更长时期中国深入实施一系列重大发展战略，将对多规合一和城市可持续发展产生深远影响。一是主体功能区战略。从主体功能区规划的出台，到主体功能区战略的提出，再到主体功能区制度的建立，表明今后中国的国土开发必须建立在资源环境承载能力的前提下，实现差异化的开发，这也要求对不同地区和规模、不同发展阶段、不同资源环境禀赋的城市发展实行差异化定位、规划和模式。二是新型城镇化战略。今后相当长时期，中国仍将处于城镇化快速推进阶段，迫切要求实现城乡统筹、以人为本、布局合理、文化传承。这直接对城市的多规合一提出明确要求，亟待通过推进多规合一相关试点和政策，促进大中小城市协调发展、城市群合理布局，解决城乡差距扩大、千城一面、城市病等突出问题。三是生态文明战略。生态文明建设已经上升到“五位一体”的战略高度，今后将加大整合循环经济、两型社会、低碳发展等相关试点和政策，大力倡导集约紧凑、精明智慧、绿色低碳等先进理念，无疑是推进城市多规合一、促进城市可持续发展的重要支撑和内在要求。

当前开展多规合一试点工作存在的困难和障碍

加强规划之间的衔接、提高规划的实效是中国规划改革的方向。其中，适当减少规划的数量、类型和层级是一个重要方面，国际上成熟国家的规划一般具有多规合一的特征，有效地保障了规划的协调和实施。目前，中国已经选择28个市县开展多规合一的试点，这是一个很好的尝试，但是对面临的困难和阻力要有清醒的认识。

第一，部门利益分割。长期以来，经济社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划、生态环保规划分别由发改、国土、住建和环保部门分级负责制定、监管和评估，拥有相对成形的机构、人员、技术和方法，形成了相对稳定的工作流程、协调机制、配套条件，具有一定的权力、责任和地位。现在开展的多规合一试点，并没有明确各部门的具体分工和定位，多规合一后形成的一个规划，是成立一个新机构来管理还是依托现有四个部门来管理，各部门原有的规划职能、体系、机构和人员如何处理等，这些均没有明确，从而造成各部门在开展多规合一试点工作中的盲目、观望、不积极和不作为。

第二，法律依据和保障不同。目前，土地利用规划、城市总体规划、生态环保规划分别依据土地管理法、城乡规划法和环保法制定和实施，而发改部门已经编制的十二个五年经济社会发展计划和规划，只是由各级人大审议通过赋予法律效力，并没有专门的法律来支撑和保障，这势必会造成各个规划在衔接融合过程中的矛盾冲突。这种状况不仅有可能造成人大审议文件与专门法律之间的法律效力孰大孰小，而且还会造成三个专门法律相互间在不同环节上哪个服从哪个的尖锐问题，这些都有可能在试点过程中的具体事项、内容、条款等方面表现出来，导致诸多工作和事项无法推进，很多部门和人员无所适从。

第三，规划期限不同。目前，经济社会发展规划一般期限为5年，城市总体规划、土地利用规划、生态环保规划大致在10年、15年甚至20年，由于各规划期限差别较大，规划的目标、思路和重点也存在很大差别。如何把短周期的经济社会发展规划和中长周期的专项规划的目标诉求有机结合起来，确立长短兼顾、统筹协调的统一的规划目标、思路和重点，确实是推进多规合一试点中的一项艰巨任务和挑战，需要政策和技术方面的融合。

第四，规划技术路线和方法差异大。长期以来，四个规划已经各自形成一套相对成熟的规划技术方法和体系，既有定性论证和定量分析，也有综合性和专业性指标与参数，还有相对科学合理的工作流程和程序。下一步如何融合各个规划的技术路线和方法，依托原有各自规划的指标、参数、权重、模型等技术手段，进而确立一套适合多规合一的技术方法和体系，这也是试点工作不容忽视的一项重要任务，需要多部门、多领域和多技术的集成探索和创新。