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城市增长边界内涵与世界经验

2015-10-21韩昊英

探索与争鸣 2015年6期
关键词:边界用地

控制城市增长是一个世界性的热点问题。

在欧洲,从1987年的布伦特兰报告到1990年欧盟组织出版的《城市环境绿皮书》,以及1990年代初引起广泛关注的紧凑城市理念,通过塑造大都市地区空间发展的整体形态,来减少城市发展的负面环境影响的思想,在欧盟成员国中已经被广泛讨论,并达成了一定的共识。在美国,伴随着小汽车的大规模使用和郊区化而产生的旧城衰败和城市蔓延,已经明显地成为美国全国关注的城市问题。从1970年代以来逐步发展的增长管理政策,到1990年代作为一项重要的政治运动被迅速推广开来的精明增长政策,政府和民间都在采取各项举措,试图控制城市的蔓延并鼓励城市集约发展。在亚洲,最发达的经济体日本在战后同样面临着城市蔓延的严重问题。面对相对匮乏的资源和有限的适合城市化的国土面积,城市增长的管理也成为日本各级政府所必须解决的一项重要内容。1968年日本城市规划法中所确定的划线制度,成为日本增长管理政策的开端,然而其实施至今,仍没有达到控制城市蔓延的目标。

在城市增长管理中,“城市增长边界”作为一个重要的工具在世界各国得到了广泛应用。它通过划定城市区域和农村区域之间的界限,利用区划、开发许可证的控制和其他土地利用调控手段,将合法的城市开发控制在边界之内。这对于实现土地节约集约利用、区域的可持续发展,以及健康的人居环境都具有极其重要的作用。

谈到城市增长边界,需要提及并界定一个与之密切相关的概念——“城市发展容控”。该词主要是指对于城市发展地理上的限制。通常来讲,城市增长的地理形态受到众多因素的影响,如土地所有权类型、重大交通设施的安排、国家或个人的投资决策、地形因素等。因而,城市发展容控政策实际上既包括城市增长的界线控制内容,也包括与之配套的发展战略和基础设施引导政策等内容。城市发展容控政策主要有三种表现形式:绿带、城市增长边界和城市服务边界。

绿带主要是指城市周边的包含农田、森林和其他绿地的开放空间区域,其目的是对城市的扩张起到永久性的限制作用。城市增长边界通过划定城市区域和农村区域之间的界限,利用区划、开发许可证的控制和其他土地利用调控手段,将合法的城市开发控制在边界之内。城市服务边界则通过拒绝将市政服务(例如供水系统、排水系统、道路、学校、公园)延伸到服务边界之外的地区,将依赖于市政服务设施的开发控制在边界之内,其相对城市增长边界来说操作更为灵活。绿带、城市增长边界和城市服务边界对于城市发展的限制的严格程度是逐次递减的。然而,它们都试图通过将未来城市增长形态限制在一定的城市边界内,实现以下共同目标:(1)保护农地;(2)促进基础设施的有效利用,减少公共投资费用;(3)促进中心城区的再开发;(4)形成高密度的土地利用类型,鼓励土地高效利用。(表1)

城市增长边界最早的实例,被认为是1958年美国肯塔基州的列克星敦或1976年美国俄勒冈州的塞勒姆,而其中波特兰大都市地区的城市增长边界因其对城市发展的显著影响最为著名(图1、图2、图3),长期以来一直是城市增长边界研究的焦点。

根据美国俄勒冈州于1973年制定的土地保护和开发法(LCDA)的授权,1978年,波特兰大都市地区居民创建了波特兰大都市服务地区,并成立了相应的州土地保护和开发委员会(LCDC)。该委员会提供交通和土地利用规划服务,并负责制定和修改城市增长边界,1979年,制定了波特兰大都市地区的城市增长边界。边界内包括24个城市、60多个特别服务区,以及摩特诺玛县、克拉卡马斯县和华盛顿县的城市部分。在划定之初,城市增长边界内面积共360平方英里(932.4平方公里)。其中,130平方英里(336.7平方公里)的面积为空置及未开垦用地。目前,城市增长边界内面积已经扩展到约400平方英里(1036平方公里)。到上世纪末,全美已经有超过100个地区实施了城市增长边界政策,涉及俄勒冈、华盛顿、明尼苏达、马里兰、佛罗里達、加利福尼亚、亚利桑那、宾西法尼亚、新泽西和威斯康辛诸州。

从世界各地的实践来看,城市增长边界实施的范围和强度有着较大的区别。在实施范围方面,Kolakowski对美国各州的城市增长边界政策做了一个全面的总结。截至2000年,美国有七个州(华盛顿、田纳西、俄勒冈、新泽西、马里兰、缅因和夏威夷)在州域层面推行城市增长边界政策;佛罗里达州虽然并不强制要求其所属区域实行城市增长边界,但也意识到了这一政策的重要性,故而鼓励地方政府予以采用;而大部分州将是否推行城市增长边界的决策权下放到地方政府。[1]

在实施强度方面,根据Boussauw的分类,从城市增长边界内部的土地开发而言,限制程度最小的城市增长边界可以涵盖相当多的非建设土地,足够满足规划期限内(通常是10~20年)的城市用地需求[2],而且可以被再次扩展。这样一种策略能够防止蛙跳式的开发和城市增长边界外开放空间的退化,然而难以形成紧凑的城市核心。这种类型的城市增长边界常见于加拿大和美国的部分州。限制程度较大的城市增长边界政策则涵盖更小的区域,而与其配合实施的(城市)复兴策略就会以旧社区和宗地的重建为目的,来增加住房密度。还有的方案中设置了城市增长边界内的住房数量上限,加利福尼亚州的部分城市就采取了这一措施。而就城市增长边界外部的土地开发而言,限制程度最小的城市增长边界政策,允许开放空间内的住房建设,只要居住密度足够低而且住房者能够自己解决基础设施问题,如Atlanta等美国城市就实行了类似政策。较为严格一些的城市增长边界政策,有的会规定只有原先规划的建设用地才能进行开发;有的只允许对已有建筑进行住房改造;还有的则将建设地点局限在已有聚落的周边,而且规定这些聚落必须要有完善的基础设施,这一类型的城市增长边界可见于《荷兰第五空间规划备忘录》。更为严格的城市增长边界政策,则会禁止其外的土地开发,甚至其外现存的建设用地都有可能会被复垦为开放空间保护区,英国、日本和瑞士所实施的政策都属此类。[3]

为了确保城市增长边界的施行,地方政府可以采取灵活的开发管理措施,以确保体制的改革能够满足市场的需要。配套的政策可以包含差异性税收、土地利用区划、财政补贴、公共设施充分供应和基础设施改进计划等。

例如,对城市增长边界外城市及农业用地设定不同的税率。如果对城市增长边界内的城市用地设定较低的财产税率,而对其内的农业用地设定较高的财产税率,将会促进更多的城市开发在城市增长边界内进行;反之,较高的城市用地财产税率和较低的农业用地财产税率,将会使更多的城市开发转而在城市增长边界外进行。又如,制定最低密度和最低强度区划,可以推动公寓和联排住宅等土地高密度开发,避免低密度的独户住宅开发;通过包涵式区划,可以鼓励多类别、多规模的住宅开发,以满足不同收入和处于不同人生阶段的家庭需要,并借助可支付住房的建设来提高土地开发的密度;通过组团式的区划,将开发限定在交通和公共设施较好的区域内,提高住宅开发的效率,并借助住宅集中建设实现对开放空间的保护;通过不可转换和排他性区划,对不相容用地进行明确分离,从而有效保护农用地、景观用地和生态敏感用地免于被城市建设所占用。再如,公共设施充分供应条例规定,只有在满足重要基础设施需求的前提下才能批准开发项目。如果地方政府不能够提供这些设施,增长就不会出现,或以不恰当的方式出现。如果政府的公共设施供应区域能够与城市增长边界相重合,那么将会通过节约基础设施建设费用,将新的开发引导至城市增长边界内部,从而促进其有效实施。基础设施改进计划是一个确定设施安排的五年或十年规划,它使开发商能够了解关于新设施的安排,使地方政府能够合理安排财政支出以满足发展需要,并将开发项目引向预想的区域。因此,将基础设施的配置与城市增长边界结合起来,可以从时间和空间上对新的土地开发进行有效调控。

城市增长边界的實施对于城市形态、经济、交通、社会、文化、政治等方面都会产生一定程度的影响。一般认为,城市增长边界的划设对于促进土地节约集约利用和遏制蔓延具有积极作用。而城市用地预测方法和能力以及城市增长边界监控调整机制的灵活性,都会影响到其实施的成效。同时,城市增长边界的划设会影响到开发商开发的区位偏好,形成“界内损失厌恶”和“界外风险追求”的心理效应。这种心理效应在开发信息不充分的决策情况下,会降低城市增长边界的控制成效。城市增长边界的划设还会影响到土地及住房价格、住房可支付性和住房种类。通常认为,城市增长边界会拉高土地及住房价格,并降低住房的可支付性;但在某些地区,这种作用则并不明显。城市增长边界在提高边界内开发密度的同时,也有可能减少住房的多样性。在交通方面,城市增长边界的划设虽然是征收拥堵费的替代方案之一,但已有的研究表明,无论在单中心或是多中心形态的模型中,其对于改善城市拥堵的作用都极为有限。城市增长边界究竟能否改善交通拥堵,在很大程度上取决于其是否按照合理规模被划定。而对规划者而言,合理规模的计算是一件极为困难的工作,几乎无法完成。城市增长边界的划设还可以影响到城市犯罪率。对于美国波特兰地区的研究显示,在剔除区域经济发展状况的影响之后,城市增长边界能遏制城市蔓延,并将更多的资本集中于内城,故而可以降低犯罪率。一些已经实施了城市增长边界的地区,城市增长边界已经成为地区的重要文化符号,以绘画、摄影和文学作品等形式,被艺术化和文学化地加以表达。此外,城市增长边界与城市的政治边界也有重要关联,可以强化或削弱城市发展的行政区域格局和政治空间格局。

近些年中国对于城市增长边界的广泛关注与研究,显然是与中国的城市化进程密不可分的。中国自1978年以来,年均城市人口增长接近1600万,按照已有和现行的城市规划用地标准,每年需要为城市发展提供超过1000平方公里的新用地。北京、天津、上海、广州、深圳等城市都在较短的时间内成长为人口规模超过千万人、用地规模接近或超过一千平方公里的超大城市,我国600多个城市以及大量的地方城镇的人口和用地都出现了几倍,甚至是几百倍的增长。如此规模巨大且快速的城市化进程在整个世界都是独一无二的。在未来二三十年中,城市发展仍将沿着这一趋势快速进行。伴随这一快速的城市化进程,大量的区域及城市问题不断涌现:农地、开放空间和生态敏感地区被大量占用,基础设施开支及供应不足,社区缺乏凝聚力,城市低效扩展,甚至以分散、低密度和小汽车主导为典型特征的蔓延现象也已经普遍出现。因此,迫切需要采用有效的手段对城市增长加以控制。

城市增长边界便成为一个应用成熟、易于操作且极具发展前景的控制工具。到目前为止,城市增长边界的理念已经在很多本土的规划实践之中有所应用,并与国内原有的一些开发控制手段加以结合。

事实上,中国现有的很多控制边界已经部分地起到了城市增长边界的作用,如2005年颁布的《城市规划编制办法》中要求在城市规划中划定限建区和适建区。城市规划中的规划建设用地边界也可以被视为一种重要的城市增长边界。根据建设部于1990年颁布、1991年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》,城市用地被划分为十大类。其中,居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地共九大类用地属于城市建设用地。住房和城乡建设部于2011年底颁布、2012年开始实施的《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50371-2011)》,进一步对城市建设用地的概念加以明确。在这个新的标准中,城市建设用地被作为独立的条目,与其他类型的建设用地和非建设用地加以区分,并被重新划分为八个用地大类。2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》第三十条明确规定,在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外,不得设立各类开发区和城市新区。第四十二条规定,城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。这样,城市建设用地边界内外的开发活动便被划分为“合法”和“非法”两类。由此可见,中国目前的城市建设用地边界与美国等国家所普遍采用的城市增长边界,在实施控制机制上是具有较大的相似之处的。[4]

长期以来,中国学界一直对于城市增长边界持较为积极的态度,但大多肯定其理论作用,忽视了综合配套措施的使用,并缺乏对其特定地区实践的探讨,以及成本分析和机制探讨。事实上,在实现类似目标的过程中,绿带、城市服务边界、设定开發上限和暂缓开发等政策,都可以替代城市增长边界来加以使用;而税收政策、财政补贴政策、区划、开发许可控制等手段,则是与城市增长边界配套加以使用的。在城市增长边界的实施过程中,特别要注意的是,城市增长边界是一整套政策,而非简单的地理划线。因而,只有把城市增长边界政策作为一项综合性的政策来加以制定和实施,才能获得良好的成效。而从现有的城市增长边界和类似城市增长边界政策的实施角度来看,已有的城市增长边界或类似边界的实施状况并不令人乐观。未来,我们需要通过更为完善的理论体系构建和更多的实践总结,不断增进理论和实务界对于城市增长边界的认识,从而促进城市增长边界被更加科学、合理地加以实施。

参考文献:

[1] Kolakowski K、Machemer P L、Thomas J M. Urban growth boundaries: a policy brief for the Michigan Legislature. Urban and Regional Planning Program.Department of Geography. Michigan State University, 2000.

[2] Knaap G J、Hopkins L D. The inventory approach to urban growth boundaries. Journal of the American Planning Association, 2001, 67(3): 314-326.

[3] Dawkins C J、Nelson A C. Urban containment policies and housing prices: an international comparison with implications for future research. Land Use Policy, 2002, 19(1): 1-12.

[4]韩昊英. 城市增长边界的理论与应用. 北京:中国建筑工业出版社,2014.

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