成片连片改造成为广州市“三旧”改造的重要模式

叶晶晶

广州市的“三旧”改造政策在2012年出现了较大的方向性变化，突出表现在强化政府主导、应储尽储、成片连片、调整收益分配比例等四个方面。其中《关于加快推进”三旧”改造工作的补充意见》（穗府[2012]20号，以下简称20号文）第三条规定：“为有效实施城市总体规划，提升改造区域城市功能，应当科学确定‘三旧项目改造范围，划定城乡更新改造单元，合理整合土地资源，实施成片连片改造”，并规定城乡更新改造单元应以城市控制性详细规划管理单元为基础，综合考虑自然分界、产权边界、功能布局和交通组织等因素合理划定。单个更新改造单元原则上不小于1公顷，可以包括1个或者多个改造项目，规模较大的改造项目可以分期实施。同一城乡更新改造单元中涉及多个权利主体的，应当进行土地归宗，由同一产权主体实施改造，或由多个权利主体联合改造；原权利主体无法实现土地归宗或联合改造的，由政府统筹实施改造。同一更新改造单元中包含旧村、旧厂、旧城等多类型改造项目的，原则上由市、区政府统筹改造。鼓励旧村改造项目以整村范围划定城乡更新改造单元。综上，以土地整合为手段，以成片连片为单位，以提升城市功能为目的成为20号文的突出特色。

可见，成片连片改造成为广州市城市更新工作的新模式。成片连片改造模式涉及用地整合，改善公共设施供给水平，提高土地利用效率，提升城市功能，同时又尊重和保护土地权利人的基本权利，获得其支持。这种思想和做法目前在国内具有先进性，值得探索和坚持。“三旧”改造绝不是简单的拆除重建，而是要对城市进行功能性的提升。

一、成片连片改造模式体现城市管理者对城市更新的理念转换

“三旧”改造中鼓励用地整合和成片连片改造的政策意图，有着坚实的理论基础，是政府的一种理性的选择，有助于提升城市的整体功能，有助于财政税收体制的有序运转，并提高全体市民的福利水平。而传统的过度依赖由财政为城市基础设施建设融资的体制，不仅给纳税人带来沉重负担，而且造成全社会收入分配的不公平。

（一）城市规划必须引领城市的发展和建设。

城市的发展和建设是一个动态的演进过程，随着社会经济的发展，土地利用、人口分布、交通格局、产业结构等要素都会发生快速变化，这需要城市规划不仅要因应变化，更要引导变化。作为广州市坚持“南拓、北优、东进、西联、中调”的空间发展战略，按照发展导向明确、功能配置合理、空间利用集约的原则，统筹市域空间开发，构筑现代化国际大都市空间形态，引领城市发展全面升级。“三旧”改造是实施空间发展战略的重要抓手。

（二）“三旧”改造的最终目的是提升城市功能。

“三旧”改造不是为改造而改造，为消灭旧村旧城旧厂而改造，它的目标是多元的。最终目的是在这个过程中，通过对各个城市功能区的规划实现，改善城市面貌，提升城市功能，促进经济增长和社会和谐。同时还要大力保护好传统历史文化，兼顾被改造方合法权利。

（三）政府在旧改中必须大力提升公共服务水平。

包括基础设施在内的公共服务供给是政府的重要职责。由于历史欠账和城市发展过快等原因，政府缺乏足够的公共服务供给能力而导致那些旧城和旧村所在的区域欠缺公共服务，严重影响了市民基本的生活质量。通过“三旧”改造的机遇，将公益性目标提到较高的位置，借助市场化手段，“以项目养项目”，“保障公共利益”，大力推进配套基础设施建设，让老百姓都能分享城市发展的成果，让我们的城市更加美好。

二、成片连片改造的具体模式

（一）按改造责任主体划分模式

参考20号文的规定，同一城乡更新改造单元中涉及多个权利主体，应当进行土地归宗，由同一产权主体实施改造，或由多个权利主体联合改造；原权利主体无法实现土地归宗或联合改造的，由政府统筹实施改造。

按照城乡更新改造单元中改造主要责任主体归属，成片连片項目改造模式可划分为三类：政府主体改造模式、村企主体改造模式、混合改造模式。同时，要兼顾考虑不同区位和主要用地类型。

成片连片项目用地整合中，政府主导模式在可操作性、地区开发主导性、获取收益等方面，较为优越，但政府承担的财务风险较大；村企主导模式在利益平衡性、村民或企业接受承担方面较为优越，但涉及不同权利主体，在可操作性及村企承担财务风险方面较劣；两种改造模式均能在开发整体性、资金融通性方面保持优越。

相比政府改造模式与村企改造模式，兼顾两者的混合模式，则在开发整体性和资金融通性方面较弱，但灵活度较高。

但无论哪种模式，鉴于改造的复杂性，为提高改造效率，降低交易成本，区级政府都将肩负起更大的统筹责任。

（二）按整合涉及土地类型划分模式

在成片连片项目用地整合中，常涉及不同性质、不同权属地块的整合。按照项目改造用地整合中涉及的土地类型划分，可包括如下模式：①国有土地上整合旧厂类型；②国有土地整合农用地/集体用地类型；③旧村整合国有旧厂/旧城类型；④旧村整合农用地/集体用地类型；⑤整合权属不清晰/手续不完善类型。本方法可作为辅助方法划分模式。

三、成片连片改造可能涉及的问题和建议

（一）可能涉及的问题

通过上述问题分析，我市成片连片项目用地整合工作中可能存在的主要问题如下：

1.改造范围更广，出现权属界限交叉的可能性较大；

2.涉及改造主体更多，利益分配难以均衡；

3.改造用地情况的负责，如何整合的路径不明；

4.改造方式各异，尚无形成一定的模式借鉴；

5.政府项目审批的原则和理念过于原则，灵活便利的政策支持和指引不够；

6.政府参与角色不断转变，难以准确定位政府角色；区级政府的积极性、主导型有待提高；

7.在确保政府收益和公共利益的基础上，如何同时兼顾保障集体、土地原使用权人及相关权利人的利益存在难度，不同改造项目的补偿标准也缺乏统筹。

总之，成片连片项目用地整合尚处于探索阶段，作为主导方，政府需要在协调不同权利主体间的利益平衡、简化流程提高效率、保障补偿的平衡性和公平性，以及如何通过成片连片用地整合，在社会收益最优惠化方面需要系统考虑。

（二）解决问题的建议

1.更新改造单元的确定应结合实际确定，考虑城市规划、土地规划、现状权属、整合成本等客观情况，科学合理划定改造范围，提高用地整合的可实施性；

2.政府应制定用地整合的细化政策和程序指引，对各种不同类型、不同模式、不同主体情形下的用地整合提出科学合理的细化政策和指引，便于改造主体开展整合工作；

3.用地整合涉及的相关规划用地报批和补办历史用地手续等政策应力求简便，特别是政府部门应突破官本位、害怕承担行政风险的固有思想，敢于按照政策灵活处理，助推用地整合达成；

4.考虑到用地整合的难度，应提高用地整合的激励政策予以支持，需要从财政、税收、审批程序等多个角度去研究考虑具体的激励措施；

5.实施用地整合的手段应多元化，不要绝对以土地归宗为目标，也可以在现行法律和政策框架下，突破权属归一的固有做法，通过其他方式达到用地整合的效果；

6.政府规划对成片连片改造的要求应做到原则性和灵活性相结合，对项目实施中确实实在难以按照批复要求实施整合的情况，应根据客观情况寻求科学合理的解决方案。

7.政府应大胆让利于民，调动社会各界参与改造积极性。为防止他们利润率过高，政府逐步减少在土地出让环节的土地增值分割，增加在土地增值税方面进行动态调节，逼迫分期、多期开发的开发商让渡部分土地增值，反馈社会。