河南省农村公共服务体系建设研究

霍方

摘要 分析了河南省农村公共服务中存在的问题，并对公共服务体系建设中的困境进行了研究。在此基础上提出了相应的对策，即建立社会保障体系、完善就业创业体系、构建科技服务体系、健全金融服务体系等。

关键词 河南省；农村公共服务；体系建设

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2015）20-340-03

Abstract The existing problems in rural public service in Henan Province were analyzed， the dilemma in public service system construction was studied.On the basis of this， corresponding countermeasures were put forward， namely establishing social security system， perfecting employment and entrepreneurship system， constructing scientific service system， improving financial service system.

Key words Henan Province； The rural public service； System construction

随着经济的快速发展，我国正处于由传统社会向现代社会转变的关键时期。由于我国长期存在的城乡二元结构，导致城乡社会差距很大，公共财政未能有效覆盖农村，农村的公共产品供给短缺，公共服务缺失严重。农村的婴儿死亡率是城镇的4倍，孕妇的死亡率是城镇的2倍，农村人均期望寿命比城市低6岁[1]，城乡医疗和公共卫生方面存在着较大的差距。在教育方面，农村的教育经费来源主要是县乡财政和农民集资，中央和省市级的教育经费主要用于高等教育和城市基础教育，用于农村基础教育的比例很低。目前，农村义务制教育阶段学生流失较多，专业的技能培训只能自费，大多数农民因得不到有效的技能培训，只能选择外出打工。此外，在农村信息化服务、社会保障等方面存在的差距更大。

1 河南省农村公共服务存在的主要问题

1.1 农村公共服务与广大农民的需求相差甚远

目前河南省的农村公共服务是“由上自下”的供给体制。一定程度上地方政府决策者因政绩或相关的利益需求，利用手中的资源制定出符合己方利益的相关政策，因此一些见效快、易出政绩的公共产品层出不穷。反之，对于农村公共卫生、教育、社会保障、科技推广等方面的公共产品与服务缺乏积极性，造成公共供给的结构失衡，进一步加大了农村公共服务供给与农民需求的差距。

1.2 农村公共服务资金短缺

長期以来，国家财政对公共服务的投入主要集中在城市，农村公共服务资金缺口很大。县乡财政财力有限，大部分资金用于行政事业经费和工资发放，农业税取消后以农业为主的乡镇，农村公共服务和政府日常工作运行全靠上级财政的转移支付。

1.3 农村公共服务体系不健全

乡镇基层政府一直来承担着公共服务的重任，肩负着公共服务供给的完全责任。受多种因素影响进入农村公共服务的非政府组织和个人短缺，为此，政府可以把部分公共服务转移给企业。首先，要明确农村公共服务的准入标准；其次，严格制定准入程序和评价监督体系；最后，政府要用合约来约束提供服务的企业行为。

1.4 农村公共服务体系缺乏有效的协调、考核和监督机制

现有的政府公共服务机构，缺乏有效协调，政策方面相互矛盾，执行方面互相推诿。遇到专项检查，就进行突击应付，催得紧就抓得紧，上面不推下面就不动，缺乏服务的常规性和持续性，服务效率不高。监督机制不健全，造成服务机构人员服务态度差、权利意识强，下来吃、喝、拿、要，服务成本高，农民的权益受到侵犯。

2 河南省农村公共服务体系建设处于困境原因分析

2.1 非均衡的财权与事权制度制约了农村公共服务的发展

政府财政的投入量是提高农村公共服务质量的重要因素。传统的城乡二元体制在相当程度上牺牲了农村的利益，各级政府财权和事权的不统一更是加剧了这一问题的严重性。农村公共服务有其鲜明的特殊性和区域性，公共服务的事权汇聚于基层政府，供给责任巨大，财政资金不足，会导致基层政府不堪重负。虽说基层政府承担农村公共服务是宪法规定的，可是事权的向下集中和财权的向上集中造成了基层政府提供公共服务的困境。河南省农村公共服务体系建设落后与地方政府财政投入密切相关。我国“上下对口，职责同构”[2]的政府体系，已严重影响到政府间事权明晰和制度化。

现在，农村公共服务主要是由县、乡基层财政承担支出，这种低重心的供给机制，还未摆脱城乡公共服务供给二元制的旧格局。虽然“农村公益事业农民办，城市公益事业政府办”的情况有所转变，但政府每年投入在城市的资金还是远大于农村。

2.2 非均等的城乡二元化体制弱化了农村公共服务

建国后，国家发展的重点是工业化和城市化，大力以农村资源支援城市建设，并形成了独具中国特色的城乡二元化体制。在这样的体制下，农村的物力、财力、人力资源不断转移到城市，支持国家工业化发展。这种以牺牲农村现代化和农民生活水平提高为代价，来支持城市和农村的工业化的发展模式弱化了农村公共服务。同时，国家财政通过压缩支农资金方式转移资源，加快工业化和城市化的进程。从实际来看，这种对支农资金的不合理转移和对“三农”的过度索取，不仅对农民的生产积极性是极大的打击，同时也阻碍了农村社会和经济的发展。我国的农民为我国工业化和现代化作出了很大的贡献。据统计，“从1953年到1983年，30年农民为工业化付出了6千到8千亿”[3]。同时，国家财政对农村的发展与建设支持较少，农村公共服务依然停留在自主解决阶段。从国家财政支出总量上看，农业方面支出的绝对数字是在大幅增加，可是从增幅比例上看，没有得到合理提高，和国家对城市的投入相比相差甚远。有专家指出，在城乡二元体制下，“各级政府对城市的基础设施、教育、社会和医疗保障等公共服务方面供给财大气粗，与之相比对农村的投入则是杯水车薪”[4]。这种非均衡的城乡二元化体制使得农村公共服务发展长期受到影响和制约，改革这种状况实现基本公共服务均等化是一项长期、艰巨的任务。

2.3 非正常国家财政支农投入制约农村公共服务总体发展

目前，农村公共服务发展情况是种类不全、供给组织单一、服务水准有限，造成此状况的主要因素是国家对农村建设的财政投入不足。国家财政对农村的支出投入量是呈上升势头的，但支出比例并没有得到合理提高，这说明当前农村的建设在一定程度上还要依靠自身，维持农村公共服务还需要采取政府财政外的供给方式，即乡村筹资方式解决。从2005年10月党的十六届五中全会上提出建设社会主义新农村开始，国家加大了对农村的投入，连续4年国家对农业的支出增长幅度明显加大，高于国家财政经常性收入的增长速度。河南省广大农村经济底子薄、基础设施差、文化教育落后、医疗保障差，因此需要各级公共财政加大对农业生产和农村生活的支持力度，保证财政支持农村支出不低于财政的经常性收入增长幅度。

2.4 非畅通反馈渠道影响农村公共服务发展

农民是农村公共服务的使用者，在农村公共服务体系中需要有畅通的表达途径，可是在“自上而下”的决策机制下，对于农民的真正需求并不重视，如与农民生活息息相关的农村环境问题。目前，河南省大部分农村街道卫生、水污染治理、垃圾处理等公共服务处于放任自流无人管理状态。河南省水资源保护更是问题多多，禽畜养殖废水和生活污水直接排入河流等。农民的意见缺乏反馈渠道，因此，利用多媒体平台建立沟通交流渠道，对于提升公共服务水平具有重要意义。

3 完善河南省农村公共服务体系的对策

3.1 建立覆盖城乡的社会保障体系

社会保障是经济社会稳定发展的安全基石。经过多年努力，河南省社会保障体系已初步建立，但是总体上还不完善，主要是城乡社会保障发展不均衡、覆盖面较小、基本统筹层次较低、保障水平不高。需要按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的基本方针，进一步加快建设新型农村社会养老保险基金制度，逐步扩大社保覆盖范围，提高社保标准，构建多层次社保体系，完善社保管理服务水平，推动覆盖城乡的社会保障体系建設。

3.2 完善均等的城乡公共服务就业创业体系

河南省政府明确提出了在“十二五”时期提供公共就业服务内容，主要有为全体劳动者提供就业信息、政策咨询、职业指导与介绍、失业登记等。为完成此项规划，需要在整合利用已有资源的基础上，进一步加强县、乡公共就业创业服务平台建设，促进公共服务向基层延伸发展，构建布局合理、覆盖城乡、功能齐全的服务网络，在就业和创业、技能培训与鉴定、劳动保障监察、劳动关系协调、劳动纠纷调解仲裁、人才劳务输出、社保登记等业务提供一站式服务。建立、健全创业服务机制，合理利用贷款、创业孵化园区、产业集聚区等优惠政策，鼓励和支持农民工回乡创业，以创业带动就业。完善省外转移务工机制，建立长期稳固的劳务输出渠道，培育一批知名的劳务品牌。形成独具河南农业大省特色的管理规范、流程科学的就业创业体系。

3.3 构建多元化的农村科技服务体系

目前河南省农村科技服务机构设置单一，经费不足，农技推广人员素质较低，知识老化，已不能满足农村技术对多样化和个性化的需求。

针对以上情况，应该建立省、市、县、乡四级科技服务网络。一是建立省级科技服务中心，可由农业厅、科技厅等相关职能部门组合，制定服务体系目标，标准及流程。二是建立市级科技服务中心。成立由种子供应测土配方施肥和农业植保及病虫害防治等专业人员组成的科技服务中心。三是建立乡镇级农业科技服务站，根据地方特色吸纳农业技术人员和民间拔尖人才，建立农业服务站。四是建立村级农业科技服务点。主要依托专业户、合作社、农技协和技术能手，成立村级科技服务点。同时，还需大力支持农村科技合作社等组织的发展，提供多种形式的科技服务，由此逐步完善，构建多元化的农村科技服务体系。

3.4 推行教育、文化、卫生服务城乡一体化

促进城乡教育公平，需合理调配教育资源，完善城市优秀教师向农村落后地区支教制度，从工资晋级、职称评定等方面给支教教师大力支持。使教育资源进一步向边远、贫困、少数民族地区倾斜，尽快减小教育差距。

要促进农村文化发展，加快农村文化服务体系建设。由于农民文化素质较低、文化生活贫乏，农村盛行赌博等不良文化娱乐形式，农村文化生活中出现了许多不健康不文明的现象如节庆、婚庆、生日庆中的内容低俗的文艺演出，丧葬中的攀比浪费、薄养厚葬等。丰富农民主流健康文化艺术生活，开拓农村文化服务空间，占领农村文化服务市场，是中国特色社会主义制度的必然要求与目标。

促进农村公共卫生服务发展，需通过配套政策资金支持，建立具有一定专业素质的卫生服务队伍，对于常见病，多发病的防治能力显著提升。建立健全新型农村合作医疗保障体系，保证农民群众的基本卫生服务需求得到满足，享有基本的卫生保健服务。

3.5 健全农村金融服务体系

农村金融是发展现代农村经济的核心。是实现农民增收、农业发展和农村繁荣的基石。

中央出台了一系列惠农政策，随着各种志愿不断向农村倾斜，广大农民对支付结算服务的需求增加，需要从改善农村支付结算环境，优化农村金融业务结构、提升农村金融质量入手，进一步完善金融服务，结合实际因地制宜展开业务创新。

逐步建立以政策性金融组织为基础、合作金融组织为主导，商业金融为发展方向的农村金融服务体系，形成多种形式的金融机构并存功能互补的多层次金融服务体系。

3.6 建立农村法律服务体系

引导法律服务资源向广大农村地区有效转移，整合资源形成政府主导的公益法律法务组织、群众性法律服务组织、民间自发性公益法律服务组织等力量，构建多元化公益法律服务体系，满足广大农民的法律服务需求。

形成网格化服务体系，建设县级法律服务中心，完善乡、村法律服务站的布局，形成县、乡、村三级服务网格。建设多元化纠纷解决渠道，积极促成工会、共青团、妇联、残联等组织及其他政府部门的联动配合，形成全方位的农村基本公共法律服务网格体系。我国法治建设尚未完善，农村与城市的差异还比较大，要让农民真正完全享受到和城市均等的公共服务不是一朝一夕就能完成的。

全面提升、建设农村公共服务体系还任重道远，相信党和政府能够逐渐完善和提高农村公共服务水平，通过国家，社会和每个人的努力，农村公共服务体系会越来越完善，越来越好。

参考文献

[1] 财政部农业司“公共财政覆盖农村问题研究”课题组.公共财政覆盖农村问题调研报告[J].农业经济问题，2004（7）：48-54，55，56.

[2] 魏星河，刘堂山.处理中央与地方关系的关键：财权与事权的合理划分[J].江西行政学院学报，2004（2）：15-18.

[3] 柳园.农村职业教育：问题与出路[J].教育与职业，2010（11）：28-34.

[4] 王家合，姚惊波.农民需求表达与农村公共服务有效供给[J].石河子大学学报：哲学社会科学版，2011（6）：58.