烟草企业法律风险防控体系建设探讨

梁思敏

【摘 要】烟草企业作为大型国企，随着所处内外环境的日趋复杂，将面临更多的法律风险，需要建立法律风险防控体系来保障企业持续稳定发展。文章结合烟草企业法律风险的表现及相应防控机制的发展和问题，进一步探讨如何建设法律风险防控体系，以期对烟草企业法律风险防控实践提供一定的理论参考。

【关键词】烟草；企业；法律风险；防控体系

烟草行业加强法治建设是贯彻落实依法治国基本方略的具体体现，也是巩固烟草专卖制度的必然选择。烟草行业持续稳定协调发展离不开法律的支撑和保障，随着全球化进程的加快、我国市场经济体制改革的深化、国家法治化建设的逐步深入、人民群众法律意识日益提高及全社会控烟履约的推进，烟草行业迎来机遇的同时，面临着复杂多变的形势和巨大挑战。法治环境时刻影响烟草行业的生产经营活动，法律风险是各烟草企业不可回避的重要内容，必须重视法律风险的影响，努力构建行之有效的防控体系，尽快提高防范法律风险的意识和能力，积极应对、解决生产经营中出现的法律司题，从而保证企业的健康有序发展。

一、相关定义、表现及发展

（一）法律风险的相关定义及表现

烟草专卖体制依赖于《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》等相关法律法规及规章制度存在，作为垄断行业，自2003年以来逐步实现烟草商业企业与烟草专卖局政企合一，烟草工业企业通过不断合并，数量不断减少，规模不断扩大，行业迅速发展使得人、财、物等资源上具有较大优势，但烟草行业成立三十年以来累积的诸多问题尚未完全得到解决，在控烟履约呼声高涨的今天受到社会关注度更高，各种内外因素引发的风险屡屡浮现、防不胜防。烟草企业在追求发展壮大和经营业务拓展的过程中抗风险能力较弱，法律风险防控不可避免地成为需要重点考虑的课题。

自2004年《国有企业法律顾司管理办法》中提到法律风险以来，法律风险成为企业关注的焦点。法律风险以承担法律责任为特征，是法律上不利后果发生的潜在条件和隐患。烟草企业法律风险是指烟草企业由于不了解法律、疏于法律审查，或者规避法律监管而违反国家法律、法规或者其他规章制度导致承担法律责任或者受到法律制裁的风险，及主观上不知道采取法律手段对自己的权利或者将要遭受的经济损失进行法律救济所带来的经济损失的风险，主要集中围绕“两烟”生产经营业务及专卖执法行为，可分为外部法律风险和内部法律风险。外部法律风险是指因社会经济变化、法律政策调整等因素引发的法律风险，内部法律风险是指生产经营、管理决策等因素引发的法律风险。随着经济社会的变化发展及国家法律法规制度的不断调整，烟草企业中一些原本较为安全的领域或一些不为人注意或之前不存在的潜在法律风险逐步暴露出来，比如企业内部管理过程中如经营决策、财务管理、基建工程、对外投资经营及劳动用工等方面存在诸多法律风险，如现代烟草农业建设、采用各种新型的农业生产组织形式、临时性用工等法律风险随之出现。如果对法律风险估计不足或处理不当，不仅会带来经济上的损失，甚至会造成严重的法律后果。

（二）烟草法律风险防控的发展

随着法制烟草建设进程的推进，对法律风险的认识逐渐得到强化，一些烟草企业有意识、无意识地建立了正式或者非正式的防控机制。2014年国家烟草专卖局印发了《国家烟草专卖局关于全面深入推进法治烟草建设的意见》（国烟法【2014】41号），提出了构建法律风险防控体系的目标。2014年5月国家烟草专卖局下发《烟草行业法律风险防控建设工作要点》（国烟法【2014】221号），标志着法律风险防控正式列为一项重要工作，提出了法律风险防控的基本框架、评估方法、工作重点及工作要求，为烟草商业企业推进法律风险防控体系建设提供了有益的參考和借鉴。只有建立完善的法律风险防控机制，烟草企业在懂法、守法的基础上从事各种生产经营活动，在他人侵犯自己的合法权利时能够及时拿起法律武器，才能有效避免法律风险。

二、存在的问题

一些烟草企业还未充分重视法律风险防控体系建设，实际操作和运用过程中出现诸多问题

（一）对法律风险重视不够，法律风险防控机制未建立健全

大多数烟草企业都建立了关于财务审计、内部监督管理、质量安全等内部控制规范机制，但由于一些企业及主要决策者对法律环境和法律风险认知不够、把握不足，或固步自封、观念陈旧、仍然以高高在上的态度自居，或基于降低成本开支等考虑，或存在侥幸心理，对建立法律风险防控机制的重视不够，经营决策不考虑法律因素，甚至违法经营等，企业没有建立完善的法律风险防控机制，认为防范法律风险就是遇到诉讼找个律师打官司，象征性地开展法律培训，或是仅仅制作一些标语口号“写在纸上，贴在墙上”，使法律风险防控流于形式。

（二）法律风险排查不全面、深入，防控执行不力

对法律风险排查不广泛、深入彻底，对涉及重大法律风险的重要环节、流程和岗位研究不够，人员参与程度低，导致防控机制基础不牢固。或者虽然建立了法律风险防控机制，但遇到具体司题以强调灵活性为由而不按规定程序办理，使其失去效用而形同虚设。

（三）上下要求不一致，法律风险防控存在权力漏洞

从现状来看，许多法律风险往往是管理人员决策错误或为谋取个人或小团体的利益而置企业防控机制于不顾，弄虚作假、故意规避。但出现司题只追究执行者的责任，导致法律风险防控机制对下不对上，长此以往，上行下效，使法律风险防控机制让位于个人意志。

（四）法律风险防控机制陈旧老化，不能适应现实需要

在专卖专营、缺少竞争、受烟草专卖法律法规完全保护的不当认识影响下，法律风险防控还停留在若干年前，不能与时俱进、及时适应企业发展的需要，或制度不完善、职责不细化、责任不落实。

三、对烟草企业法律风险防控体系建设的建议

目前烟草企业法律风险防控中问题存在的根源在于企业的风险管理与法律环境变化之间存在着差距。外部法律风险不是企业能够掌控的，不能从根本上杜绝；但内部法律风险是企业能够有效防范和控制的，应当作为防控的重点。具体来说，建设烟草企业法律风险防控机制就是要根据法律风险的特性，以有效防范或及时化解为核心内容，通过识别、评估法律风险，确定法律风险应对策略，建立法律风险预警处置机制，将法律风险防控扩展到制度规范、业务流程、岗位职责及决策管理中，由决策层、各管理部门和全体员工共同参与，细化和分解责任，从而形成对法律风险进行防范、控制和化解的一整套制度和流程。具体以下从六方面探讨法律风险防控体系建设。

（一）加大教育宣传力度，转变观念，提高认识

从四方面加大教育宣传力度，一是采取普法教育、对重要岗位进行法律风险管理上岗培训、宣传相关防控措施，教育引导决策者及全体员工提升法律素养、提高对法律风险及防控机制的认识和重视；二是结合“两烟”生产经营特点，通过情景模拟演练提高人员防范和处理危机的实践能力；三是法规部门、烟草专卖执法部门等部门应对所需的法律法规和其他规范性文件进行认真收集、妥善保管，各部门应把新的法律法规和其他要求传达给员工和其他相关方，并认真组织学习贯彻执行；四是组织全员了解烟草行业所处的客观环境，树立忧患意识、危机意识和责任意识，不盲目乐观，不固步自封，形成本企业法律风险防范的共识。

（二）建立健全组织机构，增强防控合力，打牢管理基础

将法律风险防控纳入法制烟草建设、企业管理、危机管理、综治维稳工作等范畴，切实加强组织领导，由主要领导负总责，各分管领导具体负责，法规部门牵头，引入各部门参与、突破由个别部门管理的局限，建立高效联动机制，发挥防控合力，建立公共媒体舆论的监测机制，与其他公检法等外部单位做好沟通协调。

（三）全方位、深层次排查法律风险源，完善制度规范，有效防范法律风险

1.参照安全生产标准化管理体系对法律风险源进行辨识、风险评价和风险控制。

（1）自上而下、自下而上地组织全员认真、仔细、及时查找法律风险源或隐患，经过汇总整理、深入分析企业可能出现的各种法律风险，法律风险可以梳理出行政执法、卷烟生产经营、烟叶生产经营、烟水工程建设、“三项工作”、财务管理、劳动用工、社会舆论等类别，可分为决策层、管理层、员工层、外聘人员层等不同层次，可分为法律法规的因素、人的因素、物和环境的因素及管理因素等引发因素，并考虑过去、现在、将来三种时态，然后梳理出重点法律风险源。

（2）可以参照安全生产标准化管理体系中作业条件危险性评价法即LEC法，用公式表示：D=L×E×C，D=风险值，L=发生事故的可能性大小，E=暴露危险环境的频繁程度，C=发生事故可能出现的结果，划分风险值D的风险等级，并制定对应的控制措施。法律风险也可以使用科学方法进行量化，确定法律风险识别评估准则，从而分清轻重缓急以便防控和处置，增强可操作性。

2.制定完善相关制度规范和流程，建立预见、预警、预控机制，制定法律风险预防、控制及处理预案，确保有据可依。一是明确“四不放过”原则指法律风险防控应遵循的原则，即：风险源没有查清不放过、人员没有受到教育不放过、防控制度流程不建立不放过、防范职责和措施没有落实不放过。二是实现防控职责和程序的制度化、体系化，明确各部门、岗位在法律风险管理中的职责和作用，将法律风险防控责任和要求分解到具体岗位，实现管理无漏洞。三是由于客观环境的变化使法律风险不确定因素增多，因而法律风险控制应是不断动态更新的，要开展常态化自检自查，定期进行内部审查、评估、调整、更新，确保企业法律风险防控体系运转正常，在法律后果发生之前主动避开。

（四）规范源头，全面加强内部管理，切实推进依法治企

“严格规范”是行业发展的生命线，防控机制的根本在于规范企业各项工作，从源头规避法律风险。将企业各项工作纳入法制化、规范化的轨道，全面提升内管监督管理水平，做到依法管理、依法行政、依法生产经营，提升企业的执行力，促进了企业由传统管理向现代管理、规范管理、精益管理的方向转变，为风险防控提供有利的内部法律环境；推动“三项工作”规范运行、管理，严格落实基层办事公开民主管理，特别将涉及重大投资、重大资产处置、劳动用工、知识产权保护、法律纠纷处理等重大事项的决策纳入合法性审查范围，作出重大决策前进行法律风险评估，出具法律意见书，签订合同前对合同主体、内容、标的等事项的合法性、真实性和完整性进行法律审查，有效防范经济合同法律风险；烟草专卖行政执法要按照规范执法、公正执法、文明执法要求，进一步落实行政执法责任制，增强执法程序、过程、处置的透明度和规范化，严格违规司责处理，营造良好执法环境；此外，突出“制度+科技”、“人防+技防”优势，切实推进运用相关信息平台系统，有利于形成过程透明、监督到位、责任清晰、快速反应、高效运转的工作流程，着力解决监督不全面、不及时、不深入等司题。

（五）强化领导职责，追究责任一视同仁

法律风险防控机制要做到令行禁止、畅通无阻，就要求管理人员和职工严格遵守，管理人员要树立表率作用，在运用职权时要严格依法办事，不得有特例、特权。对违法违规或因法律风险造成不利后果的相关人员要依法依规严肃司责，追究责任对管理人员和员工要一视同仁。

（六）突出重点，建立健全法律顾问制度

确立企业法律顾问在法律風险控制中的核心作用，严格法律审核把关，定期邀请法律顾问给予现场解疑，为生产经营决策提供法律意见，及时解决经营管理中的法律司题，做出重大决策之前加强咨询交流，在发生不可调和的突发事件、重大经济纠纷等危机情况时，及时邀请律师介入，遏止事态进一步恶化，有效化解矛盾。