京津冀协同发展要下好环保先手棋

丁莉莎

推进京津冀协同发展，产业、交通、生态是三大突破口。北京市统计局、国家统计局北京调查总队发布的京津冀三地最新统计数据显示，2014年以来，京津冀三地政府启动并推进京津冀协同发展，在产业、交通、生态一体化等领域初见成效，优势互补、互利共赢、协调发展的趋势开始显现。

三大重点领域中，生态一体化具有特殊的关键地位，对产业的升级和交通的发展起着独特的支撑作用。推进京津冀协同发展，要下好环保先手棋。

京津冀一体化，环保是首要诱因和主要目的

京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群，都是国家重点发展的区域城市群，同时也是区域经济发展强有力的引擎和增长极。与其他两个城市群相比，京津冀地区经济进一步发展面临着资源底子薄、生态环境差，发展空间和承载能力严重不足的缺陷。水资源缺乏、水环境污染、大气质量差等特点，与经济社会发展和人民安居乐业的期望值差距十分明显。参与京津冀一体化发展规划整体方案的专家之一、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文提出，京津冀一体化，环保是首要诱因和主要目的。

资源生态环境对京津冀区域发展的影响主要集中在两方面。一是资源匮乏制约区域经济持续增长。京津冀地区是全国水资源最短缺，大气污染、水污染最严重，资源环境与发展矛盾最尖锐的地区。以水资源为例，根据规划，2015年北京全年水资源供给量为36.8亿立方米，人均为182.3立方米。天津市通过南水北调、引滦入津两大外调水源，人均水资源供给量为229.59立方米。京津两个直辖市人均水资源量均远低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线。国家发改委环资司司长何炳光指出，资源环境问题，已经成为制约京津冀协同发展最短的短板。

二是生态环境恶化倒逼京津冀三地联合治理。2013年9月，国务院正式公布《大气污染防治行动计划》（即“大气十条”），这被认为是有史以来考核最为严格的空气治理行动计划。计划明确要求，到2017年，京津冀地区细颗粒物（PM2.5）浓度下降25%，北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。完成这一计划，京津冀三地面临着巨大的挑战。拿北京来说，2014年，北京“全力打好大气污染防治这场硬仗”，在减煤、减排、控车、降尘等方面采取了一系列有力措施，最终实现PM2.5浓度下降4%。而这一指标并未完成去年初北京市政府提出的下降5%左右的目标。从整个京津冀区域来看，形势同样严峻，在环境保护部公布的2014年空气质量相对较差的前10位城市中，京津冀占据8席。鉴于大气流动性和污染扩散性的特点，京津冀地区要想如期完成上述指标，除了加强协作、加大聯防联控力度以外别无他法。

就产业、交通、生态三者间的关系而言，京津冀三地在生态环境治理方面优先进行合作、积极探索实践，可以有效牵引和带动三地间产业升级转移和交通规划合作。一方面，产业升级转移必须考虑承接地的生态环境和资源承受能力，针对京津冀区域水资源和土地资源匮乏的现状，只有下大力整治和保护生态环境，将环境和资源的整体承受能力提高，才能为后续的产业升级转移提供必要支撑；另一方面，交通的互联互通和一体化合作，也需要在减少机动车尾气排放、降低车辆能源消耗、解决交通拥堵等问题上聚焦用力。因此，必须把生态环境保护协作作为京津冀协同发展的重中之重，通过落子破局，取得事半功倍的效果。

生态一体化初见成效，面临难题亟待破解

压力之下必有动力。北京市统计局、国家统计局北京调查总队近日发布数据指出，2014年，京津冀三地全面加强污染防治工作。北京制定《北京市新增产业的禁止和限制目录》，限增量与优存量并举，全年关停退出一般制造业和污染企业392家；改造燃煤锅炉6595蒸吨，压减燃煤280万吨，淘汰老旧机动车47.6万辆，基本淘汰黄标车。天津和河北在淘汰黄标车及老旧汽车、关停污染企业、改造燃煤锅炉、加大高耗能产业限产力度等方面也做了大量工作。在京津冀三地共同努力下，空气质量有所提升。2014年，京津冀地区细颗粒物年均浓度降至93微克/立方米，比2013年下降12%，空气质量年平均达标天数为156天。

此外，2014年，京津冀三地加大生态环境建设力度，签署生态环境建设合作协议，完成10万亩京冀生态水源保护林、25万亩张家口坝上地区退化林改造、森林防火和林业有害生物联防联治等一系列生态项目建设，积极开展生态环境信息共享，形成了三地联手开展生态环境修复新局面。目前，北京森林覆盖率已超过40%，天津森林覆盖率在10%左右，河北森林覆盖率接近30%。

今年6月，京津冀及周边地区大气污染联防联控国际研讨会在北京召开。京津冀区域大气污染治理“路线图”，即《区域大气污染防治中长期规划》正式启动编制。据介绍，该规划是我国首个“区域空气质量达标规划”。专家分析，仅今年一年，投入京津冀及周边地区大气污染治理的资金就将达59亿元。

以上数据和事实表明，京津冀三地环保力度空前，成效初显。与此同时，也暴露出一系列问题，如地方治污经济损失大、区域内生态补偿机制不合理、治理机制缺乏整合统一、产业转移引发新的生态污染、过度开发破坏环境等，生态环境保护的任务仍然十分艰巨。

治污对地方经济影响大。以河北省为例，2014年，河北省开展了历史上规模最大、查处最严的环保执法行动，查处环境违法企业7090家，行政处罚环境违法案件2357起，最终实现钢铁减产1500万吨，水泥近4000万吨，平板玻璃2500万吨，折合成产值，损失超过数千亿。当年，河北经济增长6.5%，低于预期1.5个百分点。河北省环保厅厅长陈国鹰介绍：“据测算，化解过剩产能、治理大气污染影响河北省生产总值增速约1.75个百分点。”

跨现有行政区划执法难。今年6月初，京津冀及周边地区机动车排放控制工作协作小组办公室揭牌成立，成员包括七个省区市，从顶层设计上为跨区域治理打下了良好的基础，但目前建立区域统一的法规标准、实现区域内超标车异地处罚还无法实现。据北京市环保局机动车排放管理处处长李昆生介绍，由于排放标准不统一、监管数据不共享、异地执法难等问题，目前对于外地车在京排放超标的违法行为，北京市相关部门只能采取劝返的手段，没法处罚，所以很难对违法行为起到震慑作用。

技术标准体系不健全不统一影响执法效果。近年来，针对京津冀地区的大气污染状况，北京、天津先后大幅提高了二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮四项主要污染物的收费标准。但河北省排污收费标准与京津地区差别较大，其四项主要污染物收费标准仅为京津地区的2至3成。由此带来的直接后果是，由于违法成本较低，河北省一些企业宁可违法认罚也不愿意转型升级。

上述问题的存在，对推进京津冀生态一体化进程形成了制约，亟需京津冀三地和国家相关部门群策群力、通力破解。

聚焦区域协作，在重点领域取得体制机制突破

京津冀生态环境保护协作，涉及区域规划、项目工程、体制机制、联合执法等方方面面，其中，体制机制是最难实现，但也是最稳定和关键的保障。因此，在重点领域取得体制机制改革突破，是当下必须重视和考虑的问题。在这个方面，一年多来，京津冀三地按照中央部署要求，围绕生态共建共享，签署了一系列生态保护合作协议，启动了京津冀及周边地区大气污染防治协作机制、京津冀水污染突发事件联防联控机制、京津冀晋鲁豫内蒙古7地机动车排放控制工作协调机制等一系列协作机制，并取得了初步成效。2014年11月，APEC会议期间，京津冀及周边地区联手治污，打了一场漂亮的蓝天守卫战。结合当前京津冀生态环境一体化中面临的问题，尤其要在以下几个方面下功夫。

建立科学合理的生态补偿机制。推进京津冀协同发展，要处理好经济发展和生态环境保护之间的关系，推动区域经济社会可持续发展。由于历史和地理环境等方面的原因，河北的承德、张家口、保定和沧州等地，长期承担着京津生态屏障的功能，为保障京津生态做出重大牺牲。京津两地虽然也给予了一定的补偿，但与当地保护生态付出的代价相比，还远远不够。河北省政協副秘书长徐英说：“目前生态补偿标准不科学，没有充分考虑生态系统恢复或保护需要的科学成本，导致补偿标准偏低。” 生态文明体制改革要树立鲜明的导向，让保护者受益损害者受罚，因此，京津冀亟需建立科学合理的生态补偿机制。徐英建议，“应研究建立自然资源和生态环境统计监测指标体系，探索定量化的自然资源和生态环境价值评价办法。同时，应推进京津冀生态补偿型产业合作，既可以改善京津冀生态治理，也能同步解决当地农民的脱贫致富问题。”

完善帮扶机制。京津冀三地协同发展的一个突出特点是，区域内各地区经济发展水平差距较大。北京、天津作为北方经济发达地区，与河北的经济实力、发展水平有很大差异。但在环境保护整治中，河北相关地区承担了较重的任务，与本地区经济实力很不匹配。因此，要想在较短时间内取得协同发展成效，不可避免要采取定向帮扶措施。目前，这方面的工作已有实质性进展，今年5月出台的《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》，将北京、天津、唐山、廊坊、保定、沧州六市划为京津冀大气污染防治核心区，并签订大气污染防治合作协议，开展结对合作。其中，北京结对廊坊、保定，天津结对唐山、沧州进行大气治理。据报道，今年北京安排4.6亿元资金，支持廊坊和保定进行“煤改气”等污染防治工作，天津投入4亿元支持唐山和沧州的污染治理。专家认为，这种制度性帮扶安排，对于提高大气污染治理的综合成效会起到促进和推动作用。

健全技术标准体系。解决区域生态问题，最有效的技术和管理手段之一，就是要建立和完善技术标准体系，推动生态文明建设各项标准的有效实施。当前京津冀三地存在着区域特征污染物监测体系不完善，区域治理目标与标准难以统一的问题。尤其是在一系列排放标准上，三地还在各行其是。以排污费征收标准为例：京津冀三地为9：7：1，即北京已达到河北9倍之多。大气污染治理是一个区域性问题，排放标准不一带来的后果是污染在区域内的转移，对整个区域而言，污染源并未消除。因此，建立区域协调一致的生态环境技术标准体系已成为当务之急。对此，全国政协委员、北京市副市长程红建议，在正在修订的国家《大气污染防治法》中针对联防联控增设专章，并借鉴国外经验，由国家研究制定《京津冀区域大气污染防治条例》。

京津冀及周边地区加强联防联控，打响了区域生态环境保卫战，这对于促进区域协调发展，形成新增长极，建设国际一流的和谐宜居之都具有重大而深远的意义。