基于BOT融资模式的高速公路项目风险管理

申保清

BOT融资模式缓解了政府财政压力，有效解决了国家财政资金短缺的问题，目前已经将其应用到我国高速公路建设项目中。高速公路BOT项目结构复杂、规模大、建设期和特许经营期长，涉及金融、财政、法律制度等多方面。所以，BOT项目的整个生命周期中将面临来自不同方面的各种风险。项目公司应当增强风险防范意识、有效应对和解除风险，全面提升高速公路风险管理水平。

一、BOT融资模式

BOT（Build-Operate-Transfer）译为“建设—经营—移交”，是社会资本参与国家基础设施项目建设的一种投融资模式，即国内外社会资本与政府部门签订特许权合同，政府给予一定期限的特许权，准许其融资建设和经营特定的公用基础设施，在特许权期限内负责基础设施项目的投融資、建设、运营和维护，并期望通过运营项目回收成本并赚取利润;同时，政府也要对这一基础设施项目进行监管。特许权期限结束后，企业将该基础设施的所有权无偿移交给政府机构。

二、高速公路BOT项目风险管理

BOT项目风险管理主要由风险识别、风险评价和风险应对三个子过程组成。通过风险识别对工程项目所面临的及潜在的风险源和风险因素进行识别、分类和细化，并建立项目风险评价体系，对诱发项目风险因素进行综合分析，经过定量或定性方法估算出风险发生的概率及其导致损失的大小，确定项目的整体风险水平。项目公司在风险识别和评价的基础上，根据评价的结果采取不同措施应对不同的风险。风险应对的策略主要分为：（1）风险预防。项目公司在风险发生之前提前采取措施，从制度、组织、管理和培育核心能力上提高企业的防御风险的能力，降低风险发生的概率和破坏性。（2）风险回避。在遭遇风险时，项目公司权衡风险和收益的得失，如果风险发生概率较高或风险所带来的损失太大，风险承担方无法承担且没有适合的应对策略可用，应采取回避政策，主动放弃目标或改变设计施工方案以消除风险，避免风险发生。（3）风险转移。项目公司通过某种方式将全部或部分风险损失预先转移给有能力承担该风险和损失的第三方。通常，项目征地风险可以转移给政府;自然风险宜用投保的方式将风险转移给保险公司承担;较大的财务风险宜用风险共担的方式;风险大、专业性强、赢利机会较低的子项目转包给专业机构完成。（4）风险控制。项目公司采取措施控制可能产生风险的因素，降低风险发生的概率和风险所造成的损失，甚至完全控制风险的发生。（5）风险自留。风险处于风险承担方可控制范围之内或风险后果可以接受，风险承担方如项目公司、政府等将风险自留，通过自身能力来弥补损失的发生。

三、高速公路BOT项目中存在的风险

本文以高速公路BOT项目公司的视角，结合笔者对一些项目的研究和分析，对各类风险因素指标权重赋值，利用层次分析法，通过调整指标权重并多次计算和验算，对BOT项目可能面临的风险进行了总结。层次权重决策分析法是一种将定性分析和定量分析相结合的决策方法，它将与项目有关的经济、技术和社会等定性因素，结合决策者的知识经验和主观决策，建立所研究项目的递阶层次结构模型。该模型确定递阶层次中上下层之间元素的隶属关系，并以上层元素为判断准则对下层建立两两比较判断矩阵，判断两者之间的的相对重要性（即权重），通过风险权重判断对项目综合风险值的影响。

高速公路BOT项目中存在的风险主要包括政治风险、经济风险、完工风险、管理风险、运营风险和不可抗力风险。

1、政治风险

政治风险是指由于项目所在国家的政治状况、政策和法律制度发生变化给项目带来的风险。高速公路的BOT项目涉及企业投融资、公路沿线的耕地占用及拆迁补偿、当地自然环境保护等问题。所以，国家和地区的信贷、土地管理政策、税收政策，合同法和环保法等法律法规将直接影响BOT项目的建设。

（1）政策风险是指国内外政治经济条件发生重大变化或者政府政策进行重大调整，导致项目停工或者投资大幅度增加、工期延长等风险。同时也包括项目所在地经济社会发展水平;项目的审核批准过程中的各种不确定性问题;行政首长的变化以及其对项目的行政支持度等必须考虑的因素。高速公路BOT项目融资过程依赖于政府的特许经营权和价格政策等因素，这些条件的变化直接影响到投资者的利益和债务偿还能力。例如，2011年河南的假军车偷逃通行费事件发生后，有些省市对通行费进行调整或双向收费改单向收费，个别地方取消了收费。

（2）法律风险是指由于与BOT相关的法律法规欠缺或变更而导致的风险。BOT项目利益相关者众多，彼此之间的合同多而杂，这些合同涉及法律风险较大，合同中任何一方的违约都将导致项目的整个生命周期中出现各种难以预测的问题。一方面，国内目前没有关于BOT项目专门的法律政策或规定，现行的法律法规在保证利润分配、风险承担、合作期限等方面缺乏明确统一的引导和规划，缺乏行之有效的约束力。另一方面，我国BOT项目融资的法律不完善、政策和管理制度上存在局限性，导致BOT项目在许多具体问题上无法可依、无章可循。同时，有些地方政府缺乏BOT项目建设实践经验，对相应政策理解不够、甚至曲解。项目融资所依赖的各种契约关系或担保不能有效地起作用，投资者和贷款方对项目资产和其他抵押品的控制权利得不到法律保护。一旦土地管理法、税法、劳动法、环保法等法律法规的变化，这种风险可能会导致项目成本增加、收益降低，甚至使项目失败。例如，随着人们环保意识的增强，关于环保的法律法规将会越来越严格，应对环保法律风险将会增加项目支出。

2、经济风险

经济风险是指在经济活动中项目外部经济条件变化导致的项目风险，主要包括汇率波动、利率上涨和通货膨胀等风险因素。项目运营过程中，汇率波动会影响项目的生产成本，利率波动会直接或间接地导致项目收益受到损失，通货膨胀会导致工资和物价大幅上涨，这些风险都将导致项目运营总成本增加。项目资金包括投资方的自有资金和通过各种途径进行筹集的资金，其中贷款的额度约占总投资的60%-70%，所以银行对贷款利率做出调整将严重影响借款人偿还的利息额。如果采用浮动利率融资，利率上升会造成生产成本的上升;采用固定利率融资，利率下降就会造成机会成本的提高。同时，由于高速公路BOT项目建设期和运营期比较长，通货膨胀风险也是一个重要的风险因素。

3、完工风险

完工风险是指高速公路项目建设无法完工、延期完工、成本超支或完工后没有达到预期运行标准的风险。（1）延期完工风险。高速公路项目延期完工主要原因有资金不能及时到位、工程技术力量不足、恶劣地质结构等因素，都将导致运营期缩短。（2）成本超支风险。高速公路BOT项目中成本超支主要原因是事先无法预测的不利条件，例如开工前对地质构造勘察不准确，国际经济形势的变化导致原材料价格上涨，都将导致总成本的提高。（3）质量无法满足预期目标风险。高速公路项目无法满足预期标准，主要是针对高速公路的平整度、摩擦系数、路面硬度、坚固程度等方面的考核是否满足预期要求。

4、运营风险

运营风险是指高速公路项目进入运营阶段，由于技术、市场和管理等方面的因素，导致车流量减小、收入降低，运营成本增加，偿债能力下降，运营成果达不到目标预期值，本息偿还和收益得不到保证的风险。（1）技术风险。由于路面养护技术落后或养护技术方案存在缺陷，导致养护成本升高给项目收益造成损失。（2）市场风险。首先，高速公路的可行性研究不深入，研究报告的真实性和可行性论证不细致、不客观，对影响未来收益的重要因素——流通量预测不准确，一旦高速公路运营阶段的实际车流量明显低于可行性报告的预测量，将严重影响投资者的收益。例如，武邵高速公路的可研阶段预计车流量与运营期实际车流量差异较大。其次，高速公路建设期间或者运营期间出现以下情况，例如在同一走廊带内规划新建与之并行的同等级高速公路;其他并行的高速公路进行车道的扩容改造;高速公路的部分线路被城区包围，调整为不收费的城市快速路，这些情况都将引发和高速公路之间交通流量的竞争，造成车流量一定程度的分流减少，从而导致预期收益减少。资料显示，富砚高速公路项目的实际车流量远远低于预期，仅占预计流量的65%。（3）管理风险。由于高速公路项目经营者的运营管理和维护工作的存在疏漏，导致管理混乱，发生重大经营问题，使得项目无法按原计划运营，给投资者带来经济损失的不确定风险。

5、不可抗力风险

不可抗力风险是BOT项目参与各方都不可预防和控制的风险。这种风险具有不可预测性且其损失额也具有不确定性，极有可能是毁灭性的损失，如自然灾害、瘟疫、战争损坏等风险。例如，2013年4月四川雅安地震中，邛名高速公路不仅受到破坏更遭遇到免收通行费风险。

四、高速公路BOT项目风险应对措施

1、政治法律风险的应对

政治法律风险是投资者或项目公司无法控制的，这种风险只能依靠国际社会和项目所在国的力量及相关法律法规。总的来讲，降低政治法律风险最简单的措施是回避，也就是尽量选择政局稳定的国家进行项目建设;或者是使用风险转移方法来应对，通过向保险机构投保或寻求政府的保证和承诺。具体而言，对于我国内资高速公路BOT项目，首先，项目公司应该以具体的高速公路BOT项目为出发点，从项目相关的政府部门和相关的法律法规入手，聘请专业法律顾问，收集整理和全面分析与之相关的法律条文，在深入研究法律条文的基础上签订一系列的协议合同，保障利益相关者的利益和责任。投资人应尽量要求政府在特许授权的法律合同中作出各种保证，对于可能发生的不可避免的政策法律变动风险，要求政府给予项目公司一定数额的补偿资金或提供其他的附加优惠政策等。同时，还要制订法律及政策风险防范预案，减小政策和法律对项目公司及项目投资人的不利影响。其次，在项目建设过程中，项目公司要时刻关注与项目有关的地方性政策变动，灵活运用相关政策和法律;要积极主动地同地方政府建立良好的关系，争取更多的支持和帮助，有效解决项目建设过程与同政府有关的各种问题，尽量降低政府政策及行业规范等变动给项目造成的不利影响。特别是这几年国家对环境的重视，投资人要研究并预判相关环保部门的政策走势，主动考虑环境保护和污染治理问题，及时处理和整改环境污染，防止由于环保问题引发成本增加和项目延期。

2、经济风险的应对

（1）优化投融资资金结构。项目公司要注重资本金和投融资资金的合理搭配，优化投融资资金结构，在设计投融资组合方案时充分考虑利率水平，尽量减轻利息的支付压力，有效降低融资成本。首先，项目公司和各家贷款银行之间建立良好的合作关系。贷款银行应以国有银行为主，保证充足的资金，可以适度开发一些股份制银行，不仅可以优化资金结构还可以争取一些条件优惠的贷款资金。通过签订总额合同，争取利率下浮，即使在银根收紧的年份，也能优先获得贷款规模。同时，为了防止贷款规模受限于一家银行，可以组建银团贷款，在籌资工作中合理搭配使用长期和短期贷款。长期贷款的还款压力比较靠后，短期贷款利率条件比较优惠，只要能够保证项目竣工前可以将全部贷款转为长期固定资产贷款，就可以利用建设期间适量的短期流贷来节约贷款利息，不仅保障了资金安全也节约了筹资成本。其次，项目公司将传统的和新型的金融衍生工具结合起来控制金融风险。例如，可以通过利率调期的方法来获得利息保障，使用套期保值技术缩小利率变动造成的不良影响。最后，在BOT项目实施前项目公司与政府签订协议，可以协议当利率或汇率超出一定范围时，政府也可承担一部分损失。

（2）防范通货膨胀风险。首先，项目公司要和政府、贷款人签订担保和合约，共同分担通货膨胀的风险。为了应对物价上涨给公司的损失，在与政府签订的特许权协议中要有明确且详细的调价款项。同时，项目公司也可以将材料价格上涨的风险转移给承包商承担。其次，项目公司在自购材料上，要统一招标采购，与供应商建立良好的合作关系，一次性的、大批量的预先订购原材料，实行项目与厂家直销供货。这样不仅可以保证原材料的质量而且可以取得最优惠的采购价，可以部分化解和遏制涨价风险。特别是关键性材料设备要签订长期供货协议，保障其定额统一供应，防止材料供应商恶意涨价。最后，在项目预案中要设计不同应对方案，提前预留资金，应对由于员工工资、机械、材料等价格上涨带来的成本增加。

3、完工风险的应对

（1）延迟完工风险的应对。首先，项目公司要实行公开公正的招标，选择最佳的施工合作单位，并建立完善的管理、监理机制，对施工单位的工程建设进行有效监管。通过与公路建设承包商签订交钥匙固定总价合同来转移风险。同时，通过提供具有吸引力的竣工奖或者订立严格的不能按约完工的惩罚性条款使完工延期风险最小化。另外，项目公司和施工单位要提前进行协调，做好高速公路施工建设的时序安排，只要发现实际进度与进度计划不符，要及时提醒建设承包商，共同分析查找原因，及时调整进度计划，积极采取行之有效的补救措施，保证施工质量和进度。其次，由于外界地质条件的变化，公路建设过程中经常需要对工程设计进行重新调整和变更，也可能导致工程延期完工。项目公司与设计方签订“公路勘察设计合同”来共同分担此风险，这样有利于提高工程设计质量，化解和消减变更设计增大工程成本的风险。

（2）成本超支风险的应对。首先，要加大对资金使用的监管，制定完备的资金支付制度，投资方应设立项目支付结算中心，所有合作单位在同一个银行开户，根据工程不同项目、施工难易程度等因素，采取不同的资金支付比例，实施材料款和工资的统一支付，对各项目部的资金使用行为予以监控，做到专款专用。同时，工程预付款支付应与施工人员数量、设备应用、材料准备、施工进度等相结合，适当降低开工预付款比例，防止出现资金运用前松后紧的不利状况。其次，在保证公路建设标准的前提下，优化工程设计，减少不必要的工程建设，有效节约各个单项工程成本。例如，项目建设尽量在旧路上改造，减少林地、农田占用和征地补偿费用;为了减少加固工程的投资，排水沟渠应选择地质、地形条件较好的地段通过，只在排水困难和不良地质路段进行排水构造物的建设，排水沟渠的出水口尽量引接至原有天然河沟，从而降低造价;在防护工程设计中，尽可能少用浆砌石质形式，采用自然的土質形式，通过这些措施可以消减和降低成本超支风险。最后，加强对大宗原材料采购管理，控制成本超支。同时，通过第三方的专业审计，对公司整个项目的财产使用及资金运营进行设计，减少项目内部进行财务舞弊的风险。

4、运营风险的应对

（1）高速公路BOT项目公司要深化项目的可行性研究，保持敏感性，使其不流于形式，要确保可行性研究报告的科学性和真实性，特别是要对项目所在区域内路网规划建设的情况进行充分的市场调研，对高速公路项目的未来车流量的预测要全面、真实，保证公路运营后利用率的稳定性，使其真正成为投资者科学决策的重要依据。（2）项目进入运营期后，部分技术风险通过风险转移给承包商，承包商对BOT项目工程提供一个保证期限，在此期限内承担由于其材料和工艺造成项目缺陷而产生的维修工作。（3）高速公路BOT项目投资者应选择经验丰富且资信良好的运营商，以承包的方式将高速公路的养护和维修工作委托给专业高速公路养护公司完成，通过签署法律合同，规定合同双方的责任和奖惩措施。运营商承担技术维修和更新风险，应严格执行维护计划，采用成熟和先进的技术完成高速公路的养护工作，保证项目在整个特许期内和移交时处于良好状态。同时，要求运营商有效提高管理层的管理水平，采取先进的管理和生产技术降低在项目运营过程中的技术和财务风险，有效项目的运营成本。（4）项目公司要尽力获取政府的不竞争保证，在与政府签订的特许权协议中，要求政府承诺不在同一地区建设等级相同的类似项目或提高并行高速公路的等级，保证高速公路的车流量，避免因为车辆通过量的竞争，导致项目公司收益下降。政府应承诺对由此产生的交通量下降或增长率降低而造成的损失，给予投资者相应的补偿。

5、不可抗力风险的应对

不可抗力风险是政府和项目公司都无法预测和有效应对的。这类风险，一般采用项目公司向保险公司投保的方法，将风险转移给保险公司;对于不能投保的不可抗力风险则由双方共同承担并在协议中规定分担方法或者寻求政府的资助或保证。例如，京沪高速某路段BOT项目在设计阶段，就结合当地的自然条件，将可能发生的自然灾害考虑进去，做好恶劣天气的预警工作，对风险因素做出预案，采用避免和减少损失的施工组织方法和施工材料。同时，在项目之初完成了自然风险投保工作，由项目公司、政府和保险公司共同采用制定风险共保计划来应对重大自然灾害造成的经济损失。

四、总结

高速公路BOT项目建设和运营过程中存在各种风险因素，为了保证项目建设质量和保障项目公司收益，必须强化其风险管理，创新高速公路BOT模式风险应对策略，保障高速公路BOT项目的顺利运行，推动我国高速公路建设事业的稳健发展。