大众创新创业背景下科技企业孵化器发展中的政府角色探析

熊婧 唐青青 董婷梅

[摘 要] 发展众创空间，推进大众创新创业是当前我国加快实施创新驱动发展战略，适应和引领经济发展新常态的一项重要战略举措。科技企业孵化器是促进大众创业带动就业的重要载体。因此，为更好地发挥科技企业孵化器服务科技创新创业的社会功能，文章从政府责任的视角出发，对政府在推动科技企业孵化器中的鼓励、扶持、引导和监控职能与作用进行深入研究，并针对孵化器发展中的政府责任缺失，提出创新创业背景下重新定位政府在推动科技企业孵化器发展中的角色和作用的对策建议。

[关键词] 科技企业孵化器;政府;角色;创新创业

[中图分类号] F276.44    [文献标识码] A   文章编号：1671-0037（2015）06-7-4

Analysis of the Governments Role in the Development of Scientific and Technological Business Incubators under the Background of Popular Entrepreneurship and Innovation

——Based on the Perspective of Government Responsibility

XiongJing  Tang Qingqing  Dong Tingmei

（Guangxi Research Institute of Scientific and Technical Information， Nanning Guangxi 530022）

Abstract：Developing maker spaces and promoting popular entrepreneurship and innovation is a current important strategic measure in our country to speed up the innovation-driven development strategy， to adapt and to lead the new normal of economic development. Scientific and technological business incubator is an important carrier of promoting popular entrepreneurship and creating more employment opportunities. To better play the social functions of scientific and technological business incubators in serving scientific and technological innovation entrepreneurship， this paper made a thorough research on the encouraging， supporting， guiding and monitoring functions and roles of the government in promoting scientific and technological business incubators， based on the perspective of government responsibility. Aiming at the lack of government responsibilities in the development of incubators， this paper put forward countermeasures and suggestions on the reposition of the role of government in promoting the development of incubators under the background of popular entrepreneurship and innovation.

Keywords：scientific and technological business incubator;government;role;entrepreneurship and innovation

1 引言

孵化器在中國也称高新技术创业服务中心，它是以提供一定的物理场所和生产研发设施为基础、以提供包括财务、HR、市场、政策、技术、咨询、培训等一系列资源和服务支持为手段的科技创业服务载体，是国家创新体系的重要组成部分。经过20多年的发展，中国科技企业孵化器现已达到1 000多家，数量达到世界第一。不过，同世界先进国家孵化器相比，差距还很大，许多孵化器、加速器还停留在提供低层次的服务水平上，有些还仅仅是“房东”和“物业”，软实力薄弱的缺点凸显。这直接影响了一个国家，一个地区的创新活力和经济的可持续发展。

为积极营造鼓励创新、宽容失败的创新氛围，推动科技企业孵化器快速发展，2015年继国务院办公厅下发了《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（以下简称《意见》）（国办发〔2015〕9号）后，浙江、广东、甘肃等地已率先出台了相应的推动创新创业的实施方案和指导意见，如广东省出台了《关于进一步促进创业带动就业的意见》（粤府〔2015〕28号），甘肃省下发了《关于发展众创空间推进大众创新创业的实施方案》（征求意见稿），浙江省下发了《关于发展众创空间促进创业创新的指导意见》（征求意见稿），其他地区也正在策划研究出台符合各地区发展实际的创新创业政策方案，在全国上下掀起了一股创新创业热潮。在各地出台的方案和意见中，科技企业孵化器是发展创新创业的重中之重。

因此，为更好地发挥科技企业孵化器服务科技创新创业的社会功能，文章从政府责任的视角出发，对政府在推动科技企业孵化器中的鼓励、扶持、引导和监控职能与作用进行深入研究，对激发亿万群众创造活力，打造经济发展新引擎，加快建立政府激励创业、社会支持创业、大众勇于创业的机制和加快形成大众创业、万众创新的生动局面具有重要意义。

2 政府对科技企业孵化器的管理现状

在新常态的大背景下，作为具有促进创业、拉动就业、培育新兴产业重大作用的孵化器获得了政府的大力扶持，而全国创新创业热情高涨更是推动了孵化器的飞速发展。截至2014年末，全国孵化器已超过1 500家[1]。由政府直接或间接提供大量资金建立的科技企业孵化器占据了半壁江山。由于孵化器是一个新生事物，随着时间的推移和发展的变化，其发展类型日益多样化，运营模式日益多元化，运作中产生的问题与矛盾日益增多，但政府仍多半采取包括政策扶持、统筹规划、加强管理等行政手段被动化应付处理，致使孵化器管理问题日益凸显[2]，如政府支持力度不够，外部环境不完善，投资主体单一，运行机制落后等等。政府管理存在越位、缺位等现象，导致政府主导的部分孵化器孵化功能日益弱化，管理效果难以令人满意。一方面是政府自己难以把握管理的方向和重点，另一方面是科技企业孵化器认为政府管理干预过多，支持力度不够，没有充分发挥其应有的鼓励、扶持、引导和监控职能与作用。

3 政府在科技企业孵化器管理引导中存在的问题

3.1 職能定位偏离

目前，一些地方政府在科技企业孵化器发展中的定位出现偏离，有的将其作为争取优惠政策的工具，有的将其作为政绩工程。部分地区给孵化器强行摊派了招商引资指标和较高的税收任务，但单纯靠创业企业，尤其是刚刚走出校门的大学生，是很难完成这些指标的。急于创收创税的心态导致很多孵化器迫于运营压力，引进企业求多，盲目扩大孵化器规模，甚至有些大量招入与起初定位不相干的企业，或直接引进成熟期、规模化企业，但核心服务跟不上，孵化能力不强[3]。近年来，虽然孵化器的数量稳定增加，但是泥沙俱下、鱼目混珠。一些孵化园区已成为名副其实的“收租者”。

3.2 政策保障不足

近年来虽然国家和地方政府出台了《关于加快高新技术创业服务中心建设与发展的若干意见》《关于进一步提高科技企业孵化器运行质量的若干意见》等一系列政策文件，对加快推进孵化器的发展起到了巨大的推动作用。但就整体而言，现有关于科技企业孵化器的法律法规政策缺乏统一的管理框架和具体的实施细则，导致各地财税政策的制定和执行存在较大差异。

3.3 支持力度不够

政府直接或间接投资组建的孵化器占据了半壁江山，但由于政府主导的科技企业孵化器为创业者提供的基本属无偿服务，各项成本和费用必须由地方政府自己买单，而部分地区政府由于经济发展水平低、补贴等系统扶持政策不到位，政府支持力度不够，经费不足，导致我国科技企业孵化器的软硬件服务存在严重失衡，只能为企业提供简单的硬件设施，大型的专业化的技术检测设备等公共技术平台严重不足，无法满足企业发展需求，整体孵化能力较低。甚至很多孵化器迫于生存压力而进行招商引资和出租房屋，靠“房东经济”维持成为普遍现象。这完全与孵化器帮扶科技小企业的内涵背道而驰。

3.4 管理机制僵硬

虽然目前政府与事业单位投资运作的孵化器数量正在不断下降，而民间资本正积极进入孵化器领域，企业型孵化器大幅增加。如北京中关村各类孵化器中，完全企业化运作约占53%，政府引导的企业化运作约占39%，事业制运作约占8%。但各省市孵化器的投资者仍主要是各级政府及其有关部门，对孵化器的管理主要来自于政府，孵化器本身在财政和人事等方面缺乏自主性。作为管理主体的人员大多来自政府和科研机构，很少有企业实践人员，因此，在管理和培育上缺少专业素质和实践经验，无法有效满足企业在企业管理、市场营销等方面的需求，制约了孵化器的发展。在这种管理模式下，责、权、利模糊，动力和压力均缺失。过度行政化的管理手段、僵硬的管理机制、单一的管理模式不仅造成管理效率低下，同时也降低了政府政策公信力[4]。

3.5 监督管理缺失

目前政府对科技企业孵化器的建设管理存在缺失，主要表现在以下几个方面：

3.5.1 孵化器缺乏统筹规划和建设布局，重复建设现象严重。就空间布局来看，在不同地区、不同省市和城市，我国的科技企业孵化器的数量存在较大差异。经济和科技资源较为丰富的地区集中了大批科技企业孵化器，但在经济相对落后地区，孵化器数量少，尤其是孵化力强的孵化器更是寥寥无几，没有形成面向全国的辐射效应，不利于促进区域经济的发展。同时，部分地方政府对于孵化器的建立缺乏科学规划和统筹布局，导致一个城市存在数个性质一样的孵化器，导致资源重复建设。

3.5.2 政府监管不力，孵化器性质变异。随着孵化器的发展，一些社会资本和民间资本介入孵化器的建设运营，但由于政府监管不力，致使一些企业钻政策的漏洞，以建孵化器名义套取土地和优惠税收政策，从中赚取高额利益。不少省市都出现了以孵化器或企业总部基地等为代表的工业地产项目。一些入驻企业迅速将房产作为投资品转手售卖，导致许多总部基地空置率上升，甚至有的孵化器被称作“鬼城”。

4 创新创业背景下重塑科技企业孵化器中政府角色的对策

4.1 转变职能，充分发挥政府在孵化器体系建设中的主导作用

建立和完善相关孵化器政策体系是全面履行政府管理职能、加快创新型国家建设的迫切要求，因此，政府应充分发挥在孵化器政策体系建设中的主导作用。

4.1.1 政府应借鉴美国、法国、韩国等政府对加强孵化器的建设经验，制定出台有关科技企业服务器的立法，使孵化器开展的服务与活动均有法可依，同时，通过建立各种鼓励和扶持创业投资的政策进一步完善政策体系，并做好各项政策的配套衔接工作，确保每项优惠政策能落到实处。

4.1.2 加强对孵化器的前瞻性研究，制定与当地经济社会发展规划相衔接的孵化器体系建设规划和与经济发展水平相适应的孵化器建设标准，增强针对性和可操作性。

4.1.3 坚持政府引导、市场主导的原则，把握好政府自身在孵化器建设中的准确定位，做到创建者（包括投资者、赞助者）、运营者、管理者三者相分离，实现各司其职、各尽其能，既不越位也不缺位。

4.1.4 围绕重点产业技术创新链，集聚域内外优势科技创新资源，为创业者搭建低成本、便利化、全要素、开放式的创新平台，为科技型中小微企业提供健全的创新服务体系支撑。

4.2 加大投入，强化政府在科技企业孵化器建设中的投资主体地位

当前政府财政投入供给力度偏低和供给过于宽泛，资金机制使用不灵活、使用效率低下，资金投入渠道单一等是制约孵化器快速发展和提升核心孵化能力的重要原因。因此，政府应通过转变投入和支持方式，逐步从直接向间接支持转变，从直接投入转变为引导社会资源投入，提升孵化器孵化能力。

4.2.1 在间接投资上，可以依据孵化器建设所处阶段提供不同的支持，如对孵化器的初建提供长期、低息或免息的建设信贷，对其收入免征所得税，补贴公共技术平台建设和使用的支出等。

4.2.2 在投入方式上，通过市场经济等多种手段，引导民间资本、金融机构、银行等更多社會资源来投资孵化器建设，使科技企业孵化器的建设和发展从依靠政府投入转向面向社会，并形成自我完善和自我发展机制的转变。

4.2.3 加大财政的转移支付力度，形成对科技企业孵化器的反哺机制。在经济相对落后地区，孵化器发展相对缓慢和落后，一方面是政府服务水平相对发达地区较低，导致地区创新力不足，另一方面地区对科技型创业企业的吸引力较差，创业者不愿意入驻孵化器，孵化器发展缓慢。因此，政府要加强引导资金流向中西部地区，通过采购孵化服务来加大财政的转移支付，使其他投资者在兴办孵化器中获得补偿，从而形成多元化投资主体、多种管理体制的孵化器大军。

4.3 改革创新，积极探索科技企业孵化器建设多元化的投入机制

4.3.1 发挥政府政策导向作用，积极推进孵化器管理机制改革。综合运用税收、财政贴息、以奖代补等政策手段，对由社会资本、民间资本、企业牵头建立的孵化器，并面向创新主体提供公益性服务的给予鼓励、奖励和补偿，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，调动社会各界投资孵化器体系建设的积极性，形成孵化器建设多元化投入格局。

4.3.2 积极探索孵化器建设市场化、社会化改革的运作方式和有效途径。各地政府应结合当地实际，适应市场机制的要求，引入竞争机制，发挥多元投资主体的积极性，增加对孵化器公共服务的有效供给。

4.3.3 发挥孵化器管理团队在孵化器体系建设中的主体作用。科技行政主管部门要安排一定经费用于支持孵化器管理从业人员职业教育和素质提升，建立孵化器从业人员长效培训机制。通过开办多层次的学历与非学历教育、培训班、研讨班，形成“点、线、面”多层次的培训体系，推动孵化器从业人员资质培训认定的制度化、常态化、联动化，全面提升从业人员的服务意识和孵化能力，建立全心全意服务于在孵企业的高水平、高素质、专业化、职业化服务队伍，为孵化器事业快速健康发展提供人力保障。

4.4 强化监督，切实加强孵化器资金和项目的绩效管理

4.4.1 在遵循导向性原则、鼓励发展原则、突出重点原则等前提下，创新孵化器绩效考核方式，从孵化器的社会效益、经营效率、孵化能力及管理规范等方面进行考量，指标设计要符合孵化器建设目标和宗旨。

4.4.2 强化孵化器建设资金和项目的监督管理，提高孵化器的孵化能力和孵化成效。孵化器建设资金短缺、低效，甚至出现专项资金挤占、浪费现象，主要就是透明度、公开化不够，缺乏必要的监督和制约。因此，要完善孵化器专项资金的使用和管理制度，对孵化器资金的使用情况进行全过程的管理和监督，增加资金使用的透明度。

4.4.3 加大孵化器考核管理力度。建立“奖优惩劣”的激励和退出机制，对孵化服务功能完善绩效明显的孵化器，以政府采供公共服务的名义给予年度运行经费补贴，对管理发展不规范背离孵化器宗旨的孵化器予以警告、清退，建立孵化器的考核淘汰机制[5]。进一步探讨启动创业者满意度测评制度和第三方评估制度，考核孵化绩效，促进孵化能力提升。

参考文献

[1] 深度研究：孵化器2014年度报告[R].搜狐焦点产业新区，http：//chanye.focus.cn/news/5977634.html，2015-01-19.

[2] 陈斌，周萍.政府在民营科技企业孵化器管理中存在的问题及对策[J].市场研究，（7）：47-49.

[3]企业孵化器发展遭遇“成长的烦恼”暴露三大问题[OL].新华网.http：//finance.ifeng.com/news/macro/20130125/7603

953.shtml，2013-1-25.

[4] 邱国霞.科技企业孵化器中政府的角色定位[J].中国高新技术企业，2013（26）：6-7.

[5] 加快科技企业孵化器发展的对策研究[OL].杭州社科门户网站.http：//www.hzsk.com/portal/n2496c89.shtml，2013-11-27.