发达国家及地区的城市设计实施制度初探

2015-10-21刘琎李佩玲

建筑工程技术与设计 2015年33期

刘琎李佩玲

【摘要】基于我国城市规划体系探讨城市设计目前的发展现状，并整理美国、日本等发达国家及地区的城市设计实施制度，从管理手段、运作机制等方面进行剖析解读，总结出对我国城市设计实施与管理的借鉴之处。

【关键词】城市设计；实施制度

1引言

我国的城市规划经过长期发展，已逐渐形成了一套层次分明的规划体系：由城镇体系规划、城市总体规划、城市分区规划和城市详细规划（包括控制性详细规划和修建性详细规划）等层次构成；而城市设计作为一种城市空间管理手段，与城市规划的关系密不可分。但由于城市设计并未被纳入中国现行法定城市规划体系之中，导致城市设计对城市空间与环境的完善优化等作用难以发挥，最终造成城市设计无法落实，且其发展面临尴尬局面[1]。

为弥补现行城市规划体系中城市设计对城市空间管理环节的缺失，可以从两个方面入手：其一，在不调整现有法定规划体系的框架上，充实和完善各层次规划，使其起到管理和控制空间形态的作用；其二，调整规划体系的结构，将城市设计列为法定规划类型，并明确城市设计与其他规划类型的关系[2]。本文重点讨论第二方面的可实施性，探讨依靠城市规划管理体制的调整，建立适应我国城市建设实践的城市设计实施制度。

城市设计作为政府对城市建成环境的一种公共干预手段，在发达国家及地区被广泛使用，并通过相关法律授权政府职能部门对开发活动进行城市设计控制。下文将从管理制度、运作机制等方面讨论发达国家及地区的城市设计控制，为我国建立有效的城市设计实施制度提供一定的借鉴参考。

2美国城市设计实施制度

美国政府的行政管理实行联邦政府、州级政府、地方政府等三级体系，联邦政府间接影响，州级政府授权地方政府行使行政管理职能，因此城市规划职能（包括发展规划和开发控制）的具体实施有所差别，城市设计控制政策也各具特色。

2.1 城市设计管理制度

美国的大多数城市没有城市设计的专门法规，而是将有关城市设计的内容包含在区划法、土地细分规则等法律法规中。但主要大城市均有城市设计专项研究，或针对城市空间发展架构与空间环境营造制定市域层面的城市设计，并颁布城市设计策略及准则等法规条文，作为执行城市规划与管理的基本审查依据；另外，部分城市利用广告招牌设计规则、古迹保存规则、审议制度、奖励制度及其它手段推行城市设计工作[3]。

2.2 城市设计审议制度

美国的城市设计审议是城市设计实施政策的核心，其作为一种规划管理手段，主要目的在于通过制定相关的设计原则控制和指导规划设计部门开展城市设计工作，为城市建设管理者提供管理、引导和评审城市开发建设项目的依据，同时也为市民提供对新建或改造项目进行公众参与及评估的平台。城市设计审议制度可分为两个过程：（1）制定城市设计控制原则，包括设计目标、设计原则、设计导则等；（2）执行城市设计审议程序。

2.3 案例分析

2.3.1旧金山城市设计实施制度概要

旧金山制定了市域层面的城市设计计划，作為城市各区域及社区的城市设计指导准则。旧金山城市规划委员会具有重要的城市设计审议裁决权，并以政府部门的城市设计专责人员的建议为参考；城市设计开发项目的审议执行由建筑管理部门受理，再转送由城市规划管理部门呈送至城市规划委员会公开审议，获得审议许可方可由建筑管理部门核发建设许可。旧金山的城市设计开发项目受到市民的普遍关注，同时政府在执行城市设计的管理与决策过程中也注重公众参与的过程。

2.3.2波士顿城市设计实施制度概要

20世纪60年代，为拯救波士顿城市中心区衰败现象，地方政府在联邦的辅助下成立城市重建局，后来将城市规划委员会、城市规划局及新成立的城市设计处合并于城市重建局之下，使之具有规划及推动开发双重功能，共同推动波士顿城市建设及城市复兴。城市重建局的职能是对所有指定重建地区的开发项目进行审议。其中，城市重建局的城市设计审查采用自由裁量的管理方法，无成文的规章准则依据，一切均依照政府城市设计管理人员、业主及建筑师等具有完整城市设计观的人员共同针对个案拟定设计准则。波士顿的城市设计奖励方法是优惠税率，以此鼓励开发者为城市提供开发空间及公服设施。

3 日本城市设计实施制度

日本的城市设计基本上是引自美国的城市设计管理手段与机制，自20世纪70年代初期，神户、东京、横滨等市政府城市规划管理部门开始推行实施城市设计，发展至今，城市设计已成为较正式的官方规划形式运作，旨在提高公共环境以及公共空间的品质，同时加强市民与开发者之间的设计参与及协调，以平衡公共利益与个人利益。

3.1 城市设计管理制度

日本的城市土地和建筑开发控制体系以《都市计划》、《建筑基本法》为主体，城市设计在城市规划体系中虽然没有明确的法律地位，但其实践经验已经渗透在 "地区规划制度"和依据建筑基准法制定的"综合设计制度"、"建筑协定制度"中[4]。因此，日本城市设计具有相当的制度基础及弹性。

日本的城市设计实施工作主要从公共环境、公共空间及基础设施改善着手，已成为日本主要城市的规划建设管理重要手段之一。在日本大多数地区，城市设计主要依赖市民团体的积极参与，并没有统一的城市设计标准或法律条文，地方政府多数依据自身的实践需要，制定相应的城市设计制度和准则。

3.2 横滨市城市设计实施制度概要

20世纪80年代起，日本的城市设计已进入了强调地方性管理与实施阶段。

横滨市是日本城市设计的产生地，1970年横滨市设置了日本第一个官方体制下的城市设计小组，将城市设计策略融入城市建设的管理、环境设计制度以及公共基础设施的改造项目之中，提高城市的宜居环境品质。1982年，横滨市正式成立都市设计版，纳入城市规划局，成为规划指导部下属的行政管理部门。其工作职能为：城市设计的规划与调整；有关城市景观、特定风貌区的城市设计审议；风貌区规划及相关城市设计专职的制定、调查与调整等工作。横滨市的城市设计实践逐渐将城市开发与城市设计有效结合，强调未来城市发展的优越性。

4 对我国城市设计实施的借鉴

4.1 发达国家及地区的城市设计实施制度对比分析

城市设计的实施是建立在国家的城市规划体系的基础上，不同国情与社会发展背景、土地与开发管理体制等因素都会影响到城市设计实施方式。美国、日本的土地开发制度与我国基本相似，对其城市设计实施的国家背景制度（表1）及不同城市城市设计实施制度（表2）进行梳理对比，以求为我国城市设计实施制度提供经验借鉴：

4.2 对我国的城市设计实施借鉴之处

发达国际及地区对于城市设计的实施，精要在于对城市环境品质的精确管理：在上层次规划的引导下，设立专职的行政部门推行城市设计，并通过必要的审议程序加以管理，并设置必要的弹性管制裁量措施；同时，重视市民参与设计决策和实施过程。对于我国的城市设计实施的经验借鉴可归纳为以下方面：

（1）确立城市设计的法律地位，完善城市规划体系中的城市设计制度，使城市设计实施制度与城市规划体系结合，将规划层次全面覆盖到城市的大环境与小空间。

（2）城市设计管理与实施政策化，保障城市设计落实。明确法律、行政体系对城市设计执行的保障，并采用奖励性措施、弹性操作办法等保障公共政策的执行。

（3）积极推行城市设计审议制度，对城市设计进行评估，并制定城市设计标准与导则作为城市设计审议的依据。

（4）城市设计应积极推广公众参与的决策过程。扩大公共参与是实施城市设计的重要步骤，有利于提高市民的主体意识，更好的推进城市设计的实施。

参考文献：

[1] 吴晓，魏羽力.关于城市设计与现有规划体系衔接的思考[J].规划师，2007，23（6）：87-89.

[2] 周劍云，戚冬瑾.融合城市设计的控制性详细规划编制[J].南方建筑，2012，（4）：10-14.