社会质量理论视域下人的城镇化建设研究

徐小芳

[摘要]什么是人的城镇化，如何推进人的城镇化建设，是新型城镇化在理论与实践中需迫切解答的重大问题。西方社会质量理论有助于深入把握人的城镇化建设的内涵、实质及其面临的问题，有功于我们改变传统的以“经济”为导向的城镇化发展模式，确立“社会质量”取向，全面提升城镇化的质量。

[关键词]人的城镇化；社会质量理论；社会经济保障；社会凝聚；社会融入；社会赋权

当前，我国已进入全面建成小康社会的关键时期，城镇化作为“新四化”之一的战略地位日益凸显，新型城镇化也成为社会各界关注的焦点，并形成了这样的共识：新型城镇化的实质和核心是人的城镇化，要大力推进人的城镇化建设。另一方面，毋庸讳言，当下有关人的城镇化方面的探究更多的还是宽泛地诠释为什么新型城镇化的实质和核心是人的城镇化，即关注人的城镇化建设的必要性、重要性、紧迫性：而对什么是人的城镇化，怎么样建设人的城镇化这样的基本问题缺乏深入的研究。即使在有限的研讨中，“碎片化”的特征也非常明显，比如有的关注农民工的户籍身份，有的探究农民工的就业、居住、医疗保险等社会保障问题，有的研讨农民工的社会融入，缺乏整体性的思路视野与整全性的研究范式。有鉴于此，本文试图借鉴西方社会质量理论范式，探究人的城镇化建设的内涵、实质与核心，分析我国人的城镇化建设的现状与问题，并在此基础上进一步探究提升人的城镇化质量的对策与举措。

一、人的城镇化的“社会质量”意蕴

什么是人的城镇化，人的城镇化的实质与核心又是什么，目前尚没有形成统一的界定。一般认为，人的城镇化是个“相对”的概念，人的城镇建设是个“纠偏”的发展模式，即强调“人”的城镇化是相对于“物”的城镇化而言的，人的城镇化建设是要克服传统的城镇化“见物不见人”的弊端，解决人口的城镇化严重滞后于土地的城镇化。那么，如何解决这一突出的问题，学者们的看法又各有不同的侧重，并衍生出对人的城镇化建设的不同研判与思路。概略地看，主要有以下三类：第一类是“人本论”，即强调城镇化建设要“以人为本”，要改变传统的唯“物”主义的城镇化发展模式，把人的全面发展作为人的城镇化建设最终归宿。第二类看法侧重的是人的城镇化如何“化”的问题。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确指出，“人”是城镇化的核心，新型城镇化的核心任务是解决人口的城镇化问题，尤其是农业转移人口的市民化。对于如何实现这一目标任务，有的着力于户籍身份的市民化，有的关注流动动人口的城市融入，有的聚焦城市居民基本公共服务均等化。第三类是“城乡一体”论，即主张“人的城镇化是以城乡居民身心全面发展为核心目标，以城乡共同精神作为根本价值取向，以协调城乡居民利益难题为重要工作抓手，通过对城乡居民之间的经济、社会、行为和情感的整合，从而促进城乡居民共同和谐发展的过程。”

客观地说，对于人的城镇化的内涵、核心与实质，无论是宽泛意义上的“相对”说、“纠偏”说，还是理念上的“人本论”、“城乡一体论”，还是实证性的研讨农业转移人口的市民化、城市融入与基本公共服务均等化等，都深刻洞见到了传统的城镇化发展模式的弊端与不足，并对人的城镇化建设的路径做了有益的探索，但毋庸讳言，这些看法与认识还有待于进一步的深化与整合。这一方面源于我国新型城镇化建设才刚刚起步，对其建设规律与建设道路等还需进一步的探索与实践；另一方面源于目前国内关于人的城镇化建设还没有一个成熟的理论体系，尤其是中观层面的理论架构。鉴于后者，我们认为，西欧学者提出的“社会质量”理念有助于我们全面提升对人的城镇化的理解与认识，深刻把握人的城镇化的社会质量意蕴。

“考虑到所有市民的基本尊严，我们声明：我们不想在欧洲城市目睹日益增长的乞讨者、流浪汉，我们也不希望面对数量巨大的失业群体、日益增长的贫困人群，以及只能獲得有限医疗服务和社会服务的人群。这些以及其他指标都表明欧洲社会为所有市民提供社会质量不足。”这是欧洲社会质量的“阿姆斯特丹宣言”；毫不夸张地说，其实这也应该是我们推进新型城镇化建设的出发点与价值归宿。西方社会质量所着力阐发的要改变社会政策与经济政策不对等的关系，消解社会发展与个体发展的矛盾，解决组织世界与生活世界的冲突，也是我们在城镇化发展上长期浸淫于GDP主义、“土地财政”的很好消毒剂。根据欧洲学者的定义，“社会质量（Social Quality）是指人们能够在多大程度上参与其共同体的社会与经济生活，并且这种生活能够提升其福利和潜能”。我们对于人的城镇化的内涵理解也应该充分汲取“社会质量”的意蕴，秉持经济与社会、个人与共同体的整全性的思路视野，把人的发展状况与质量作为衡量城镇化水平乃至整个社会发展的根本尺度。因而，正如李克强总理所反复强调的，“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。”

二、社会质量理论视角下人的城镇化建设的现状与问题

西方社会质量理论不仅从宏观上提出了“社会质量”的发展理念，而且建构了衡量社会质量理论框架与具体指标体系。限于主题与篇幅，这里我们简要地介绍“社会经济保障”、“社会凝聚”、“社会融入”与“社会赋权”这四个重要的核心范式。“社会经济保障”是从社会为个人提供的“经济保障”和“社会保障”来考察社会的质量。“经济保障”主要指那些基本的物质经济条件，如收入安全、劳动力市场安全、食品安全等，“社会保障”主要指那些基本的社会福利，如住房、教育、卫生等以及公平的发展环境与发展机会。“社会凝聚”是从社会规范与社会共识方面来考察社会的质量。在这一维度下，社会质量水平的高低可以从社会信任、其他增进社会团结的价值规范（如利他主义、宽容、社会连带）、社会网络、身份认同等状况与水平来衡量。“社会融入”是从社会结构和社会整合方面来考察社会的质量，关切的是社会是否存在社会排斥。在这一维度下，它主要考察人们在就业和劳动力市场、教育系统和服务、社会保障体系、社区服务以及政治生活等领域的融入状况。“社会赋权”从个体的能力与尊严考量社会的质量，主要关涉的是“制度世界”如何自上而下地使个人的能力得到增强和发展。对于“制度世界”，西方社会质量理论不仅指向公共权力机构，也强调建设公民社会的重要性和发展非政府组织的必要性，并把它看作是社会赋权的基本途径。在这一维度下，社会质量指标体系包含民众获得政治资讯的容易程度、信息准入性以及参政议政的权利等方面的指标，以及人们参与社会事务的能力，意愿和积极性等内容。尽管由于社会制度、国情及其具体发展阶段的不同，我们不能完全照搬社会质量理论的理论框架与分析范式；但是，毋庸置言，借鉴它们的分析视角与思路，有助于我们既有广度又有深度地分析我国人的城镇化建设现状，尤其是当下在每一维度下所面临的突出问题。具体地说：

在社会经济保障维度上，我国人的城镇化要突出化解城乡二元的劳动力市场与城乡二元的保障体系。城乡割裂的二元劳动力市场，使得首属劳动力市场和次属劳动力市场之间有一条难以逾越的制度性鸿沟，从而迫使大多数农业转移人口不得不通过次属劳动力市场，进入那些劳动强度大、收入报酬低、工作稳定性差的非正规性和边缘性就业岗位，从而经济待遇与经济安全没有保障。城乡二元的保障体系，使得广大的农民工群体社会保障水平很低。2014年农民工监测数据显示他们参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.6%。

在社会凝聚的维度上，我国人的城镇化建设面临的突出问题是社会信任与社会共识缺失。在城市社区，广大市民日益从“单位人”成为“社会人”；对于广大农民工群体而言，他们日益“脱嵌”于传统的乡村社会，因而在他们两个群体内部以及两者之间，迫切需要重构社会规范与社会价值体系，增进社会团结。

在社会融入的维度上，我国人的城镇化建设面临的突出问题是“人的半城市化”难题。“人口半城市化”指的是，农村人口虽然进入城市，也找到了工作，但在社会、制度、文化系统三个层面都没有真正融入城市；“城市只把他们当作经济活动者，仅仅将他们限制在边缘的经济领域中，没有把他们当作具有市民或公民身份的主体，从体制上没有赋予其他基本的权益，在生活和社会行动层面将其排斥在城市的主流生活、交往圈和文化活动之外，在社会认同上对他们进行有意无意的贬损甚至妖魔化。”“人口的半城市化”不可避免地会导致社会排斥乃至社会断裂问题。

在社会赋权维度上，我国人的城镇化建设面临问题突出的问题是“制度的城镇化”问题。从人的城镇化的要素与内容上看，它不仅涵盖物质资源城镇化、行为模式城镇化、生活方式城镇化、工作能力城镇化和观念意识城镇化，而且也应包括“制度的城镇化”。由于历史与现实的复杂原因，我国在城镇化制度建设方面严重滞后与缺失，其中最为突出的城乡二元化的户籍制度、社会保障制度与土地制度，使广大的农民工在城市社会不仅社会增能困难，甚至严重“脱嵌”。

三、人的城镇化建设的“社会质量”取向

对问题本身的揭示和剖析在一定程度上指示着问题解决的思路与对策。首先，要充分借鉴社会质量的发展理念，改变传统的以“经济”为导向的城镇化发展方向与模式，树立人的城镇化建设的“社会质量”导向。长期以来，我们的城镇化是单向度的以“经济”为导向的：“以经济发展为目标，以工业化为主线，以地方政府为主导，以土地为主要内容，以外延扩张为特点，以外部需求为牵引，以物质资本大量消耗为驱动力”。实际上，城鎮化具有经济与社会双重属性与功能。其经济属性与功用，我们当下强调的非常之多，如把城镇化看作是保持经济持续健康发展的强大引擎，看作是扩大内需的最大潜力，看作是加快产业结构转型升级的重要抓手，等等。而对其社会属性与内涵，我们重视的很不够，我们要借鉴社会质量理论，确定经济与社会并重的发展理念，突出城镇化建设的“社会”取向。正如有的学者所洞见到的，“城镇化绝不仅仅只在经济层面体现，更应当体现在社会建设层面，没有社会和文化方面的成长与变迁不是完全的城镇化。”

其次，在社会凝聚方面，要通过培育与践行社会主义核心价值观，引领社会价值体系的重构，增进社会信任与社会团结。民众对社会、政府和制度的信任，反映着一个国家和地区社会质量水平。一个具有较高质量的社会必然是社会资本存量较高，也即社会信任度、社会共识度、社会凝聚力都较高的社会。如前文所述，在城镇化急剧发展的进程中，无论是城市居民还是农业转移人口，都或多或少面临社会资本的转型与发展问题。因而，在人的城镇化建设中，我们要充分发挥社会主义价值观的主导地位和引导作用，为新型城镇化的健康发展营造良好的软环境。

再次，在社会融八方面，我们要着力解决“人口的半城市化”问题，尤其是新生代农民群体双重脱嵌的问题——既脱嵌于传统的乡村社会，又没有真正融入城市，促进城乡一体化，社会推动融合。人的城镇化建设聚焦于“人”，而人的本质在其现实性上是一切社会关系的总和。因而，人的城镇化建设的重中之重的任务就是调整与理顺各种社会关系，消解社会排斥，增进社会包容。

最后，在社会赋权方面，要通过全面深化改革，打破种种城乡二元化的制度性障碍，推进制度的城镇化，从制度上为公民的积极参与城镇化建设“增能”；要通过培育和发展适合国情与民情的公民社会，从组织渠道上为公民共享城镇化的成果“增能”。公民社会的培育和发展是人的城镇化建设的题中应有之义，现代公民社会是城市社会的重要依托和载体，是社会治理体系中重要“第三域”，有助于城市公众参与和城市自治型社区的生成和发展。