控规层面城市公共服务设施规划评估研究

李秀玲

【摘要】目前，我国经济正处于高速的发展阶段。经济的发展带来了城镇化进程的不断加快，在这个过程中，由于事先没有对城市公共服务设施进行前期的规划，因此导致了许多问题的出现。公共服务设施规划作为城市建设的一个重要内容，它的规划好坏将直接影响到城市的整体布局和公共利益，因此，构建一个科学系统的控规层面城市公共服务设施规划评估框架，并将其应用于实践已成为当务之急。

【关键词】控规层面；城市公共服务设施；规划；评估

控规，即控制性详细规划，是在我国经济快速发展的进程中，顺应不断发展的城市建设的需要，借鉴国外已经相对成熟的区划法和国内几十年来积累的经验为我国的城市建设规划总结出来的一种规划管理方法。同原先的城市详细规划相比，控规层面的城市公共服务设施规划能够深化、完善、落实城市的总规划目标。它能为城市总体规划和管理组织对城市总体开发和建设进行控制和管理进行提供借鉴。控规层面的公共配套设施规划对整个城市具体规划和规划的管理执行与贯彻上有着重要的意义。我国目前的控规理论相对国外比较成熟的理论体系法来说仍在发展阶段，对公共服务设施进行配置的理论和实践上依然不完善，存在很多的问题。其中很多问题都与城市发展的情况相悖，还有待于城市规划工作者在实践工作中对其进行补充和完善。

一、当下城市控规中公共服务设施存在的问题

（一）各类要素之间关系复杂

城市控规开发的一个重要部分便是城市居民小区的公共服务设施的制备开发，与其相关因素的主要包括规划图土地、公共服务设施供给、需要投入的资金、城市的整体规划和市民需求等等这五个方面。从建设的过程中将包括了居民社区的开发、城市规划、建设、审核、运营等这五个方面的因素。在对公共服务设施进行配置过程中要涉及到的主体也比较复杂，包含了城市的规划部门、行政部门、建造单位、开发商、运营商、社区居民等等。众多复杂因素相互错综复杂，相互影响。同时，由于无法对各类因素之间的关系进行协调，致使其茅盾丛生，无法进行统一的调整和支配，最终使得各种资源的优势无法得到发挥。

（二）城市的规划和布局不科学

目前我国的部分城市在发展时，只看重当地的经济效益增长，忽略了在发展过程中人们对于城市发展中各种公共服务设施需求的增长，导致公共服务设施的配套建设和配置的提高严重滞后于经济增长。在短时间内能够获得较大收益的工业用地被政府投入大量资金，而被投入到公共服务以及其配套设施和公共绿地的投资却寥寥无几，根本无法满足当前城市公共服务设施配置的需要。政府对于城市形象过度看重，在城市发展中，盲目地增加城市道路宽度，造成了城市公路路网结构上的不合理，主次要干道与公路支路比例的不协调，最终导致了城市的交通拥挤，增加了城市道路交通的压力。此外，由于城镇的发展不一致，各成一体，造成了城镇在进行土地利用时毫无章法，城市和乡镇土地毫无秩序的土地开发使得其土地利用率极低，造成城镇土地资源上的大面积浪费。

（三）规划没有落实

当前，在伴随着我国城市经济发展方向上的转型和房地产项目开发制度的引入加上城市公共服务设施本身在开发主体上的模糊和开发时间上的不确定性影响的大背景下，使得城市公共服务设施配置上产生的问题层出不穷。比如，在公共服务设施调控方式上的灵活性不够。在城市控规进程中，在已经将各类公共服务设施的位置布局确定的情况下，对下一步公共设施配置进行详尽的建设规划总结将产生极大限制。另外，在对公共服务设施的布局进行设计时没有进行认真的分析和探究，导致在其布局上的不合理。同时，在公共服务设施位置上的调整变动缺乏相关限制和规定[1]。

二、传统公共服务设施配方法上的缺陷

在原先传统的公共服务设施配置方法中，城市与乡村被作为了两个不同的个体系统，在对其进行公共服务设施的配置时采用了不同的标准。在这一过程中，虽然对城市和乡村的经济状况和整体特征有所考虑，但对服务设施配置的标准不同，这就使得城市和乡村公共服务设施配置的水平差距较大，忽略了城乡一体化的概念。同时，传统公共服务设置的依据是公共服务设施设置的等级，而不是居民的实际需求。这一依据的指导方法认为相应的级别就应该配置与级别相对应的公共服务设施，将居民的真正需求抛之脑后，对居民真正的需求的设施和所需求得数量也不再进行确认和对比。

三、城市公共基础设施配置方案问题的解决策略

（一）对各要素之间的关系进行统筹梳理

统一的梳理对城市公共基础设施配置的过程中不同部门目前的规范，建立新的、不同层次的配置要求，各种公共服务设施根据现行规范，在服务的相对合理的范围内，脱离地块带来的限制。在更广阔的范围内，采取了一种更宏观的控制与决策。给予自由规定范围的调整，增加额外的确认条件范围的调整，内容的调整。

（二）转换公共设施配置决策的视角

在服务能力和服务范围确定的前提下，对公共服务设施基于原有的微分布图的不确定性配建向建立一个比较大的范围内或更高水平的控制单元进行宏观调控的转换。这种形态的变化不仅可以使确保城市内公共服务设施的种类和数量，而且可以使公共服务设施配置指标体系得以延续，也可以在动员市场经济体制下的更多投资者参与城市规划和发展。在灵活的规范下，公共服务设施的建设更经济，更能适应未来的城市发展规划的变化趋势。根据投资主体的不同，公共服务设施的管理部门在管理服务和相应的职能范围范围大小的差异，应根据他们的需要不同的控制部分进行不同规模划的划定。在此基础上，如今的新社会在应对城市控制性详细规划的角度来看，作为城市重要的组成单元，应对住宅社区配置功能和内容在更加灵活的范围内，提供给该地区居民的日常生活全面的服务，加以基层社区服务的基本功能设备的配置[2]。

（三）以公共利益为重点

根据市场经济条件下，市场对公共设施侵蚀程度的大小，可以将公共服务设施分为两种：一种是市场力极其容易对其侵蚀的公共服务设施，其中包括文化教育，医疗服务，体育健身，社区服务，社会福利，行政管理等等；另一种是容易被市场力量推动的公共服务设施，包括各种贸易、服务设施。为了加强对公益类公共服务设施的种类和数量规模的控制，更有效的保证实现具有服务设施的公益性，同时还应加强决策视角的转换的同时，必须严格控制同一项服务设施的标准和内容。特别是要对由政府直接投资的设施种类加以重视，回归传统的控制方式，以减少随机因素带来的不确定干扰因素的干扰，对设备进行严格监督。然而，除了政府需要特别规定的农贸市场之外的经营性公共服务设施，在顺应市场的经济需求的情况下，在内容和标准上应对其在总量和配置内容方面留有一定的余地[3]

结 语

城市公共设施的规划是城市规划的重要组成部分，规划设施标准的高低标准直接影响城市第三产业和城市现代化水平的发展。在城市控規编制过程中，我们不能直接利用西方国家的经验来对我国的公共服务设施规划进行指导，而应探索出一条适合中国国情的公共服务设施的配置方法。当然，在这一过程中充满了各种艰难和风险，但只要我们不断努力，积极探索，就一定能够实现这一目标。

参考文献

[1] 王勇.城市控规编制过程中公共服务设施的配置[J].中华民居，2014，6：42-42，44.

[2] 应联行.杭州城市社区现状及公共服务设施研究[J].规划师，2004，5：93-96.

[3] 张琳，王敏，俞波睿等.现代田园城市公共服务设施规划创新[J].城市规划，2014，6：83-86.