城乡统筹背景下的县域城乡总体规划编制探索

余焱

2009年全国县域人口达9.31亿人，占全国总人口的70.10%，全国县域经济GDP为15.05万亿，占全国GDP的50.05%1，实现全面小康的进程中，难点、重点在农村，但是要解决这一问题，并不能就"农村谈农村"，必须涉及到城乡互动，县域层面就成为一个最佳空间单元。

一、研究背景

重庆市实现直辖以后，通过重庆市对40个区市县的直接管理，提高了行政效率，节约了大量机构和编制，行政管理成本随之大幅下降，加强了对县级层面的关注度。重庆在2007年6月，国家批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，该事件不仅标志着国家对重庆城乡统筹工作的认可，也为重庆市城乡统筹进一步深化推进提供了国家保障。重庆市在推动城乡统筹试点的同时，在部分试点区县尝试编制"区县城乡总体规划"。重庆市作为城乡综合配套改革实验区，也是个大城市带大农村的地区，是中国现状的一个缩影，虽然在县域城乡总体规划的工作中积累了一定的经验，但和东部发达的省份比较而言，仍有大量工作有待深化，本文希望以重庆市为例，结合发达地区的经验，探索出适合重庆发展的模式，为西部县（市）域总体规划作出更进一步的研究。

二、重庆市统筹城乡发展的现实基础

2.1经济社会发展阶段和水平

2011年人均生产总值27475人民币，处于欠发达国家水平。人均收入水平排名看重庆市处11位。

2.2城乡公共服务设施、基础设施建设处于逐步建设完善的阶段

西部地区的农村地区却连基本的公共服务设施建设尚存在较大欠缺。2007年7月在重庆市域区县开展的农村公共服务设施抽样调查显示，目前通自来水的行政村只占到了总数的48%，只有13%的行政村拥有垃圾转运站，建有村小学的行政村比例为38%，建有计划生育站和卫生所的行政村比例则只有40%和63%。

2.3快速城市化和严格保护基本农田的矛盾

一方面，我国处于快速城市化进程中。1990年，中国城市化率为26.4%，到了2011年，中国城市化率达到51.27%，平均每年的增长率超过1%。重庆市2000年，城镇化率为35.6%，到2011年城镇化率达到55%，平均每年的增长率超过1.5%，甚至超过了全国的平均水平；另一方面，国家对基本农田实施严格保护。土地是人类生存和经济社会发展的重要基础，是安邦立国的基本依托，我国人口众多、人均资源相对不足，后备资源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。我国以不到世界10%的耕地，承载着世界22%的人口2。1996年以来，全国耕地面积已经减少了1亿亩，2007年，只拥有耕地18.27亿亩，人均仅有1.39亩，占有量还不到世界平均数的40%3根据统计数据显示，2000年以来重庆市的人均耕地占有量一直小于全国平均水平，人多地少的压力更加尖锐。城乡空间激烈变动重组等因素是我们面临的共同时代背景。快速的城镇化意味着我们规划的适应性必须加强，如何既保证规划的科学性维护规划的严肃性，又可以为地区的快速发展留有弹性空间，以及如何处理好保护基本农田这个国家层面的战略要求。是这个时代的规划工作者需要回答的问题。

2.4严峻的城乡生态环境保护问题

西部地区的城乡生态污染问题，往往是生产与生活并发引起的。从重庆各区县来看，在工业的引进上，由于地处内陆，经济发展基础薄弱，招商引资门槛低，对污染防治并没有采取相应的措施，小城镇和农村生活垃圾处理严重不规范，基本是处于自生自灭的无组织状态，极大影响了周边和自身的生活环境。

重庆还将面临国家交给重庆的国家级环境保护问题-三峡库区的环境保护，三峡成库以后，库区的自净能力将大为减弱，以前重庆主城区产生的可生化降解污染物，在三峡成库前流到长寿区即可降解一半，而成库后流到长寿区仅能降解10%。这意味着污染物可能长时间聚集在库区；快速的变迁导致超现实成为现实的一部分，这是三峡沿岸的市镇呈现出来的最多的景象。以万州为例，目前有五大支柱产业，盐气化工、纺织服装、新型材料、食品药品及机械电子，实际上长江三峡库区从自有资源和生态保护的角度来看，肯定是不适合发展类似于鞋服、化工、多晶硅这样的企业的，但大量的移民涌入城市，就业问题迫使区县政府对产业的选择只能"饥不择食"4。

三、县域城乡总体规划编制的创新思路

3.1资源容量评价因子应反映地方战略性空间资源的特征

全面综合认识县（区）域情况，用地适宜性指标应注意"刚性"与"弹性"的结合。通过刚性因子和弹性因子的区分，明确了生态保护的"底线"。使评价指标既有一定的灵活性又有必要的刚性。还应根据各区县的特点，有针对性的增加评价因子，如：重庆市大足县大足石刻应作为历史人文遗产因子内容纳入限制发展用地；渝西的某些区县受资源性缺水约束，如璧山县，它的资源容量评估应该把水资源作为一个要素。明确各区县的重要刚性因子，坚守资源环境容量底线，作为城市发展边界的确定依据。

3.2总体发展目标系统的设立应与空间规划具有关联性和内在逻辑性

区县总体发展目标应更加注重生态环境报告及城乡公共资源的均等化的目標实现。规划目标应删繁就简，与规划实施的手段相挂钩，突出城乡空间规划的行业规划特征；同时，兼顾和引用部分社会经济发展指标，避免目标设定与规划实施的脱节。

3.3产业发展引导建议

（1）产业引进应发挥资源优势，针对市场需求培育特色产业

当重庆市各地区为吸引企业入驻，强行压低生产要素供给价格或改变产业发展类型时，很可能导致企业偏离配套产业群，造成整个地区的关联企业分散，地区竞争优势减弱。

因此，各区县在承接产业转移时，要以重庆市发展定位及优势产业为基础，引进重点产业及关联产业发展。如被动接受区外的产业转移，容易造成本地产业、外来产业的脱节。要预先制定相应的产业规划，引导关联企业集聚，形成特色产业群。围绕市政府确定的园区主导产业，本着"求差、找点、补链"思路，细化入园产业目录，策划园区引资项目，定向定点开展招商引资。鼓励并支持区县开展集群式、链条式招商，有针对性地引入关键性、节点性的重点项目和企业，进而带动配套产业引进，推动园区专业化。重庆本是我国的老工业基地，工业基础雄厚，有自身优势的产业门类，引进利用外资同时也应看能否带动本地产业的升级与创新。

（2）产业布局应兼顾生态因素、规模效应和职住平衡

作为长江上游地区，重庆市承担着长江上游生态保护和水源保护的重大责任，总体生态位高。目前，重庆市环境污染问题仍然突出。如资源性与水质性缺水问题在渝西地区越来越严重，生态破坏仍然存在。因此，对于产业门类的选择应考虑生态优先，禁止低端污染型企业的引进。

农业标准化生产及不同等级的工业园区是实现产业现代化的必备途径。在转型升级的大背景下，按照企业集群向产业集群转型、产业链向价值链升级的客观要求， 打破行政界线，将整个县（区）域作为一个整体，深入分析产业基础、设施水平、发展潜力等因素， 构建具有一定规模的农业基地及工业园區。5

重庆地处山岭地区的区县达三分之一，其城镇空间受自然地理条件的制约，多以组团方式形成规划城市空间结构，通过隧道、桥梁或沿溪河的道路类型，组团间的交通瓶颈明显，所以在产业布局中应避免布局单一功能的城市组团，强调职住平衡，减少组团间的交通需求。

（3）工业园区的建设应提高土地利用率，设置投入产出比门槛

重庆属于丘陵地带，城镇建设用地相对较紧张，区县工业园区建设用地更应节约用地，鼓励建设楼宇工业，设置投入产出比门槛。

3.4城乡人口与建设用地规模预测应重点关注农村人口发展规律的分析以及地区产业发展对人口的吸引力

人口预测的重点应结合本地特征开展，人口流出地区和人口流入地区的人口发展和变化规律是完全不同的。目前，随着中国城镇化速度的加快，农村、农民、农业正发生着巨大转变，农村，农业人口正大量流失，如云阳县云阳镇古寺村，2012年户籍人口3500人，常住人口仅510人6。人口预测作为城乡统筹规划的一项重点工作，应该对农村人口的变化规律进行深入的研究和分析，进行独立的预测。对村镇建设用地的未来发展规模应该有相应的判断。在我市的城乡总体规划过程中，应该对农村人口进行单独预测，重点考虑农林用地等基本生产资料对农村人口变化的影响，应该有深入的分析。

人口的转移与区域产业定位，特别是第二、三产业的发达程度具有密切联系，人口的机械增长很大程度与地区的产业对人口的吸引力有密切的联系。

四、结语

由于我国当前快速城市化的现状，处于社会经济迅速发展冲击时期的城乡总体规划面临着很多的问题和挑战。由于时间和精力的原因，在实践以及考察学习的基础上提出了针对重庆市区县总体规划编制的浅薄观点，笔者认为，对公共服务设施配置，以及基础设施共建共享的标准，以及跨部门协作的政策支持等方面都有很大的后续研究空间。

1 数据来源于《第九届全国县域经济基本竞争力与科学发展评价报告》

2 数据来源于http：//news.qq.com/a/20070625/001435.htm

3 数据来源于http：//www.focus.cn/news/2004-05-18/64679.html

4重走三峡库区：环境变迁与产业[EB/01].http：//www.21cbh.com/HTML/2009-7-9/HTML_KOO2FWWXHXD3.html

5顾浩，陈勇.新型城市化背景下城乡规划编制的实践与探索[J] 城市规划.2010（s1）

6 数据来源于2013年重庆市城市规划学会副理事长何智亚作"城市规划建设与科学发展观"讲座录音稿。