产权视阈下的城镇化与二元土地困局研究

田园

摘要：城镇化发展中出现的二元土地困局是推进农村土地制度改革的一个重要诱因。通过分析我国特别是西安市城乡统筹规划中二元土地问题形成的原因，基于产权理论及土地产权属性的视阈，对西安土地改革的现状、问题及路径选择进行了梳理，最后从完善土地产权法规、建立城乡一体化的土地市场、坚持统一城乡土地管理、完善土地管理机制以及社会保障体系等方面提出了西安市土地产权制度改革的创新思路。

关键词：城镇化；产权理论；土地产权制度；西安

中图分类号：F301.1文献标识号：A文章编号：1001-4942（2015）05-0141-05

Study on Urbanization and Dilemma of Dual Land System on

Perspective of Property Rights—Taking Xian City as an Example

Tian Yuan

（School of Business， Xian University， Xian 710065， China）

AbstractThe dilemma of dual land system appeared in the development of urbanization is an important incentive to push forward the reform of rural land system. Through the analysis on forming reasons of the dilemma of dual land during the development of urbanization in China especially in Xian City， the present status，problems and path selection of Xian land reform were reviewed and analyzed based on the perspective of theory and property of rights. Finally， the innovative ideas for reform of Xian land right system were put forward from improving the land right laws， establishing the integrative urban and rural land markets， adhering to the uniform urban and rural land management， improving the land management mechanisms and social security system， etc.

Key wordsUrbanization； Property right theory； Land property right system； Xian

城镇化发展不仅是我国现代化进程中的核心战略，也是市场经济体制形成和完善的必然要求，更是广大农民的基本诉求。由于国情的差异和历史遗留问题的诸多限制，中国的城乡一体化道路不可能照抄照搬西方一些国家的城镇化道路。中国已进入协调推进城镇化发展的历史阶段，如何解决好农民市民化后的社会保障问题、农地非农化与粮食安全的矛盾、“空心村”问题以及各利益集团间的矛盾等问题值得深思。不断加剧的工业与农业争地、城市与农村争地、政府与农民争地等诸多矛盾也促使我国政府加快土地制度改革的步伐，这也正是化解各个利益体矛盾的有效办法之一，同时也是统筹城乡发展、消除二元经济结构的关键所在。本文试图从产权创新视阈来破解城镇化发展中的二元土地困境问题。

1城镇化发展中的二元土地困局的形成

城镇化发展问题的研究始于西方。费景汉、拉尼斯在刘易斯二元经济模型的基础上提出的“刘易斯-费-拉尼斯模型”表明：城镇化的发展要依托生产力的发展，在生产力发展到一定水平足以带动城市与农村之间资源禀赋以及生产要素的自由流动，才能逐渐形成 “资源高效配置、优势突出互补、共赢共生发展”的城乡关系。“刘易斯-费-拉尼斯模型”对于将城乡经济 “二元结构”转化为 “一元结构”的探讨和研究对当今中国的城乡统筹规划战略具有较大启示和引导作用。我国现在正处在城乡统筹规划的高速发展时期，城镇化的发展和现行的土地制度之间存在着诸多矛盾。城市土地属国家所有和农村土地属集体所有是我国现行的基本土地制度，同时也是我国土地二元困境形成的根本原因。一方面，城市土地归国家所有，已经形成较为完善的城市土地资产市场；另一方面，农地转化为建设用地时，政府成为农村建设用地市场的寡头，只有靠“征地”方式才能完成农村建设用地的转化。在城镇化进程中，建设用地的使用者和农地所有者农村集体之间，政府成为了唯一的土地一级市场的垄断者，从而形成了我国土地市场城乡分离的二元土地制度。

现行的二元土地制度在面对城镇化的快速发展时已逐渐显露出无法适应当今社会进步和国家经济发展的窘境，形成了二元土地困局。这也是阻碍农村土地资产市场发展和农民一系列土地财产权利被严重侵犯的主要因素之一。我国现行的二元土地制度已经在一定程度上制约了我国的经济发展，它使得农民不得不面对宅基地不能灵活买卖、土地经营权受限、土地流转收益甚少等问题。同时，面对高昂的城市生活成本，农民也很难通过有效途径和方法使其拥有的土地完全体现所应有的实际价值。另外，农村土地流转不畅以及农村建设用地占用了大量土地资源，这些现实问题不仅阻碍着农业产业化发展，同时也深刻影响了我国整体经济发展的水平。所以，破解城乡一体化进程中二元土地制度的困局，对于探讨我国土地产权制度创新不失为一个有效的切入点。endprint

2从现代产权理论看我国土地产权制度的现状

2.1现代产权理论及土地的产权属性

现代产权理论是新制度理论的重要组成部分。罗纳德·科斯（Ronald Coase）在1964年提出的科斯定理是现代产权理论的核心。科斯第二定理强调了二元经济结构中交易费用大于零的情况下，面对不同的产权制度，交易成本的不同导致了资源配置效率的不同。所以，对于土地制度改革而言，为了达到优化资源配置的目的，产权制度的选择是一条必经的有效道路。由此看来，不论是对于土地制度的改革、城镇化发展、城乡一体化统筹，还是对于宏观层面的社会资源的最优配置，产权安排即制度形式的探讨似乎是从根本上解决矛盾和困境的最优选择。科斯第二定理使我们意识到产权明晰与经济运行效率之间存在的内在联系。

2.2我国土地产权制度的现状及存在问题

与日本及欧美等发达国家的土地产权私人所有制不同，我国土地产权制度是以国家和集体为所有权代表的土地公有制。我国《土地管理法》规定城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，农民个人只能获得土地的使用权。我国法律规定农村土地的经营主体农民依据《农村土地承包法》和承包合同而享有的权利是指在指定土地上从事农业生产经营并因此获利的权利。科斯的产权理论中对于“土地产权”的概念的解释是：土地所有权以及由其分离出来的占有权、 使用权、 收益权、 转让权等权利。对照科斯对于土地产权制度的诠释，可以看到我国农村土地产权并不具备现代产权意义上的完整权利。

近年来城镇化发展过程中大量显露的农民和政府之间的矛盾、城市建设用地和农村宅基地之间的矛盾以及各级地方政府之间的矛盾也反映了我国土地产权制度安排的重大缺陷。

首先，我国相关的土地法律中有关农村土地产权主体的规定含糊不清，并未对 “集体”一词做出明晰的解释。而这种空洞的“集体”所有在土地资产市场的流转中消弱了农民这一拥有“使用权”主体的核心利益，让土地给予他们的隐含经济价值在土地资源重新配置的进程中被逐渐消弱。尽管农民日益对自己享有的土地使用权有着愈加清晰的认识，但是来自外部力量的干预以及博弈能力强大的产权主体的无理侵占也会打破本应社会各方共同遵守的契约，进入公共领域攫取集体财富。

其次，中国农地产权权利缺乏完整性，土地产权缺乏合理的流转机制。农地虽然属于集体所有，但是作为所有权主体的集体也必须要通过国家征用之后方能出让和转让。农民拥有土地的使用权却缺乏抵押土地使用权来获得银行贷款的权利，从而无法给予农村土地资产市场充足的融资支持。

最后，我国农村土地由政府主导的现状以及由此引起的农民土地承包经营权的不稳定性以及农地的细碎化，也是阻碍我国农业规模化经营、影响城镇化发展中土地资源合理有效配置的主要原因。我国土地产权制度的“公有私用”的特点将政府在土地流转过程中变成了“寡头”的角色，同时也是农地转化过程中解决矛盾的仲裁者以及经营管理者。这样的局面使得土地虽然作为一项农民拥有的重要生产要素和基本资产，但却并没有为农民带来应有的资产化收益。

3基于产权视阈破解城乡二元土地困局的探索

3.1西安城镇化发展与二元土地困局

西安市的城镇化发展一直走在西北地区的前列，不断发挥小城镇在推动区域经济社会发展中的巨大潜力，走出了一条“西安模式”的新道路，为实现关中率先发展和建设国际化大都市奠定了坚实基础。2014年9月发布的《陕西省新型城镇化规划（2014-2020）》显示，陕西将以大西安为核心构建“一核两轴两带三走廊四极”的城镇群格局，到2015年将累计转移600万农村居民进城落户，2020年达到1 000万人。“十二五”以来，陕西省城镇化率年均增长1.75%，与2005年相比，城镇人口占总人口比例从37.24%达到了2013年的51.31%；中等城市和小城市分别增加了2个和6个；城镇面积由1 646.91平方千米增加到了2012年的2 646.55平方千米。这充分凸显了西安在统筹城乡发展上的显著成绩，也预示了未来西安在城乡一体化发展方面还有巨大的潜力并且会得到更多的政策支持。

西安在推进城镇化建设中同样存在着二元土地困境以及由此引发的一系列问题。首先，对于农民而言，制度和政策方面的欠缺容易促使“显性的”土地流转市场无法健康发展而“隐形的”土地交易时有存在。某些不明利益主体凌驾于国家、集体以及农民利益的基础之上，成为了土地市场上的“偷窃者”，严重侵犯了农民对于土地的合法权利。

其次，对于城乡统筹规划而言，西安市作为丝绸之路新起点的城市，不断发展的新兴经济区及经济带增加了建设用地的需求，而耕地保护的巨大任务造成了城乡建设用地缺口增大，“耕地保护”与“城市扩张”两个核心目标之间的矛盾加剧。

最后，对于社会发展而言，尚不完善的社会保障制度阻碍着农民向市民身份的转变。许多农民无法明确地在“农民”和“市民”这两种社会身份中做出选择，迫使他们不断争取与市民同等待遇的同时亦不愿意放弃对于农地和宅基地的使用权，这样两头牵制的现象影响了农地的流转，对西安城镇化进程的进一步加快起到了负作用。

3.2西安市基于产权视阈的路径选择

伴随着2009年国务院《关中-天水经济区发展规划》中“实现西咸经济一体化”的提出，西安走向国际化大都市的愿景已升为国家战略。为了更好地发挥丝绸之路经济带起点城市以及“国家历史文化基地”的积极作用，西安市政府大力发展城乡一体化发展战略，深化土地制度改革，从“产权视阈”入手，以“确权-颁证-流转”为核心，以推进“农地市场化配置”为手段，以“公共服务均等化”为保障，探索出了一条适合其自身城市定位和发展特点的土地制度改革创新之路，被称为“西安模式”。

3.2.1推进所有权、承包权、经营权的分离高陵县是全国33个农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县之一，作为全国首家县域农村土地流转服务机构，成立于2009年的高陵县农村土地流转服务中心从“物权“与“市场”出发，通过对农村集体建设用地的所有权、使用权、承包权等权利进行“确权-登记-办证”，对农民“还权赋能”，建立农村土地资产流转平台，推进农村土地产权制度改革，逐渐形成“所有权、承包权、经营权”三权分立，不断实现土地资产的最优配置和农村产权要素资本化，走在陕西省乃至西北地区农村产权制度改革的前列。endprint

3.2.2积极建立新型土地交易市场在土地经营权从承包经营权中剥离出来进行“确权-登记-颁证”之后，还需建立能够实现土地资源优化配置的流转平台。西北首家农村产权交易平台——西安市高陵县农村产权交易中心也在2011年应运而生，完善了“确权-颁证-流转”这一完整模式，实现了集体土地与国有土地的“同地同权” 。此外，高陵县出台了多项促进土地交易市场不断完善的扶持政策，如“你贷款我贴息”及“农村土地流转风险基金”政策，前者鼓励以农村土地承包经营权为抵押物的贷款项目，此类项目均可享受财政贴息扶持政策；后者按每666.7m2 200～300元的标准建立农村土地流转风险保障基金，从而降低农民出让土地承包经营权的风险，解除其后顾之忧。

3.2.3创新农村土地金融服务2010年高陵县率先实践了农村土地承包经营权抵押贷款业务，随后又启动了农村集体建设用地使用权和农村房屋所有权抵押贷款业务，解决了农民抵押贷款难的问题。为进一步完善金融服务链条，高陵县还成立了农村产权价值评估中心、农村产权抵押担保中心、农村产权收储中心、农村产权交易中心。这四个中心相互协作，分别承担着农村产权抵押贷款的价值评估、产权抵押贷款担保、收储沉淀抵押物及挂牌交易等综合服务。此后，西安市在下辖8个区县开展试点，全面推动农村土地产权制度改革工作。

4进一步创新农村土地产权制度的思路

4.1完善土地产权法规，建立城乡一体化的土地市场

首先，要不断完善土地产权制度法规，建立城乡一体化的土地市场，真正实现集体土地和国有土地的 “同地、同价、同权”，要确立以“市场”为中心的土地配置形式，从而解决由行政计划配置过度干预及集体土地使用权缺失所引起的土地资源利用率低下以及统筹城乡一体中产生的二元土地困境等问题。

其次，改革征地制度，以建立城乡协调的地价体系为目标，通过严格限定地方政府征地范围和调整地方政府的政绩考核制度等方式促进农地非农化过程中的市场化配置。

另外，积极培育土地流转中介机构以及健全土地流转市场，从而降低土地交易成本、增强土地规模效应、减少土地细碎化。这样可以将原本游离在土地交易市场周边的农民作为权利主体带入土地市场，确保农民的核心利益。

4.2统一城乡土地管理，完善土地管理机制

首先，应坚持城乡统一的土地管理，转换政府角色，将政府对于土地的“经营权”和“管理权”进行分离，不断弱化“经营者角色”，着重强化其“行政管理角色”，这样才能减少交易成本，实现信息对称，提供高效的土地管理机制。

另外，各级政府还应该加强土地监察执法，切实解决不明利益群体主导的“隐形土地市场”问题，对土地市场中出现的“违法违规批地”等行为进行严肃查处，不断优化土地的规划管理以及用地审批管理，从而维护城乡一体化的土地市场秩序。

4.3完善社会保障体系，解除农民后顾之忧

农民在农村土地市场中长期处于一个比较尴尬的角色，一方面是政府对于农村建设用地强行征收，另一方面失地农民所得有限的征地补偿金无法为其提供长久的生活保障和养老保险，农民在失地的同时并没有获得政府针对他们所制定的长期的社会保障制度，让他们在把征地补偿款消耗完结之后再次变得“一无所有”。

土地产权制度的创新和完善离不开城乡一体化的社会保障制度，只有完善了农村社会保障体系才能为农民自觉自愿地进行土地流转以及农村土地资产市场的发展和壮大扫清障碍创造条件。应该完善城乡一体化的社会保障制度，使农民享有与市民同等的医疗、就业、教育等权利，从而为农民扫除后顾之忧。

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