把生态文明建设融入政治建设探析

秦书生　王旭

[摘要]把生态文明建设融入政治建设各方面和全过程，政府的政治导向、协调、强制等在生态文明建设中起着关键作用。把生态文明建设融入政治建设，要完善生态文明建设中的法律保障体系，完善生态环境保护制度，建立和完善领导干部生态政绩考核和生态保护责任追究制度，形成正确的施政导向，加强生态领域内的民主建设，加强生态文明宣传教育，使党的生态文明建设战略思想成为全党、全社会的自觉行动。

[关键词]生态文明建设；政治建设；环境法律；环境保护

中图分类号：D616文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）05004606

党的十八大提出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”[1]建设生态文明，关乎中华民族的长远利益和永续发展，具有明显的公共性和长期性，只能靠政府引导和推动才能实现。我国是行政主导型的政治运行机制，政治的导向、协调、强制等在生态文明建设中起着关键作用。这决定了在生态文明建设中政府应发挥主导作用，把生态文明建设作为政治活动的基本出发点之一，融入政治建设各方面和全过程。

一、 完善生态文明建设中的法律保障体系

把生态文明建设融入政治建设，政府的主要任务是构建有利于建设生态文明的政策法规体系，规范和约束各市场主体的经济行为[2]，为生态文明提供制度保障。习近平强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。” [3]（P104）党的十八届三中全会进一步要求建立系统完整的生态文明制度体系、用制度保护生态环境，这彰显了我们党用制度保障生态文明建设的决心。制度体系中最重要的就是法律法规，把生态文明建设融入政治建设首要的是建立和完善有关生态文明建设的法律制度。

（一）完善生态文明立法体系

加强生态文明法律制度建设，首先要做到有法可依、有规可循。完善生态文明立法体系是生态文明制度建设有序推进的前提基础。我国环境立法是遵循宪法中有关环境保护的基本内容而制定的各种法律制度，近几年陆续制定了三十多部关于环境保护的法律体系，环境立法不断完善。但审视我国环境立法体系，不论是综合性的环境保护法还是单行性立法，在立法的基本理念、具体内容和可操作性上仍存在不足，突出的问题是法律实施效果与最初的立法初衷不完全一致，中央立法对地区性的具体情况考虑不周、实践中难以推进。因此，应进一步完善环境立法，把生态文明理念融入环境立法，突出生态文明建设的发展要求，加强环境立法制度创新的设计，转变陈旧的环境立法理念，转变环境立法重心，由“经济优先”原则调整至“生态与经济可持续”发展原则，在推进经济社会发展的同时加强环境保护。在具体实践中，实现由“污染治理”转向“污染承担”，严惩污染者，为生态文明建设提供法律保障。环境立法要与时俱进、反映客观现实。法律的制定源于现实的需要，鉴于我国环境形势的新发展，对于新产生的环境问题，如雾霾治理、环境安全等方面的立法，需要重新制定相关法律。所以，要加快建立符合中国国情的生态管理及保护的法制体系，从政治的高度、长远的视角创造性地开展我国的生态政治建设[4]，积极推进生态文明立法，制定符合我国生态文明建设的环境法律制度。

（二）推进严格的生态文明执法体系建设

执法机制是法律制度实施的关键环节。环境执法是“指国家行政机关、法律授权、委托的组织及其公职人员行使环境执法权的活动”[5]。生态文明法律制度建设不仅要以完善的立法体系为前提，而且要提高环境法律制度的执行力，强化生态文明执法体系建设。如果环境法律制度仅成为摆设，没有落到实处，再完善的环境法律制度体系也发挥不了应有的效用。事实上，我国制定了不少关于保护环境的法律，然而破坏环境现象仍屡禁不止，环境污染仍日趋严峻，除去环境法律制度尚不完善的客观因素外，与环境法律制度执行的不彻底有着很大关系。首先，要明确政府在保护环境中的责任，实施监督监管者的法律机制，以完善政府的环境责任职责[6]。要建立高效运营的环境执法体制，强化政府责任意识，加强政府环境治理战略。其次，改变环境执法方式，建立环境行政执法约谈模式。“环境行政执法约谈，是指在环境行政执法过程中，享有行政执法权的行政主体，通过约谈沟通、学习政策法规、分析讲评等方式，对社会组织运行中存在的问题予以纠正并规范的准行政行为。”[7]环境行政约谈模式是现行行政约谈的表现形式，是建设服务性政府的软性执法方式之一。增强环境执法能力不能运用单一执法方式，一方面要运用强硬规定，遵循“违者必究”原则；另一方面更要运用软执法，加强引导示范、劝告鼓励等方式。要加强环境执法普及，在群众中宣传环境执法理念，鼓励群众对环境执法进行监督。最后，加强环保执法的部门配合，深化各执法部门责任。环境执法是在国家机关统一领导、各地方政府协调配合下完成的。认真履行生态保护责任，是各环保部门义不容辞的职责。要在执法过程中推进各级环保执法部门的密切配合，明确环保部门责任，保证各部门的有机协调，杜绝消极推卸职责的现象，提升环保执法效率。在深化执法部门责任的同时，要强化执法的意识，规范执法行为，加大执法力度和对违法行为的追究。总之，完善生态文明建设的环境执法机制，就是要深化执法责任、转变执法手段、加强执法配合。

二、完善生态环境保护制度体系

把生态文明建设融入政治建设各方面和全过程，离不开在政治建设中的制度体系创新。只有从政治建设的角度对生态环境保护制度体系进行完善与创新，加强政策支持，才能促进生态文明建设。

（一）建立和完善生态环境源头保护制度体系

生态环境源头保护制度体系主要包括资源生态环境管理制度、国土空间开发保护制度、污染防治制度以及生态红线制度。建立资源生态环境管理制度有助于加强对自然资源环境的产权、使用、监督的管理，实现资源环境高效利用。只有明晰自然资源环境的产权关系，才能实现使用与保护、权益与责任的统一，缓解资源无节制使用以及环境污染的问题。国土空间开发是以一定的空间组织形式，通过人类的生产活动，获取人类生存和发展的物质资料的过程。面对我国资源与环境的现状，亟需建立国土空间开发保护制度，以保障国土资源的可持续发展。污染防治制度是预防与治理环境污染的一系列制度法规的总和，法律法规以其强硬的约束力成为环境污染防治的利器，应努力建立起层级分明的污染防治法律体系，把资源环境保护纳入从宪法到部门法的各个法律层级之中，使任何污染环境的行为都难逃法律的制裁，最大限度地预防治理环境污染。endprint

生态红线制度的基本目标是通过合理的制度安排严守资源环境保护的底线。生态红线的划定一方面给人以警示的作用，体现环境保护制度的权威性；另一方面也规定了环境保护的底线原则，彰显了环境保护制度的不可逾越性。习近平指出，要牢固树立生态红线的观念，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能[8]。生态红线的提出是强化生态保护的强制性、规范性手段，对维护国家和区域生态安全、保障我国可持续发展能力发挥着十分重要的作用。

（二）建立以生态补偿制度为中心的生态环境修复制度体系

习近平指出，要建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度、环境损害赔偿制度，强化制度约束作用[3]（P105）。加强生态补偿制度建设是我国当前修复生态环境的重要手段，资源有偿使用制度和环境损害赔偿制度是生态补偿制度的重要组成部分。生态是资源，也是资本，利用生态就要付费。因为现代生态系统是人化的自然系统，只有投入一定量的劳动和资本，才能再生产出维持生态环境具有人类生存和社会经济发展所需的使用价值[9]。对生态环境，不能仅有索取，还应有大量的投入。近年来，尽管国家和地方都制定了一些涉及资源有偿使用的制度和措施，但总体说资源有偿使用制度建设还比较薄弱。因此，要探索全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益资源性产品价格形成机制，坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，加快开征环境税，完善计征方式。对受环境污染的企业和个人给予经济赔偿，这可以使“污染者负担的原则”落到实处，从而有效分解和传递环境责任，彰显生态公平。应尽快建立并完善废弃物及排污收费制度，将排污权交易引入市场机制，把污染治理从政府的强制行为变成企业自主的市场行为，运用经济杠杆来激励企业治理环境污染。

（三）完善生态文明建设的环境政策支持

把生态文明建设融入政治建设，关键环节在于政府行政管理。环境政策是国家治理环境污染和加强环境保护、调节环境权益冲突所采取的一系列控制、管理、调节等手段措施的总和[2]。推进生态文明建设，不仅需要市场主体自身转变经济发展方式、建立绿色发展模式，而且需要政府作为生态文明建设的推动者积极为之提供环境政策支持，其中税收政策和财政政策的支持是推进生态文明的主要手段。应建立完善的能源使用税收机制，限制化石燃料等不可再生资源使用，开征环境税收。环境税是把环境污染和生态破坏的社会成本内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源[10]。环境税必然会影响污染企业的税收负担，改变其成本收益比，迫使企业重新评估本企业的资源配置效率。环境保护税收优惠政策可以刺激企业改进技术，治理环境污染，发展绿色经济，提升企业综合实力。要对严重破坏生态环境、高污染、高能耗的企业提高收税标准，对新型环保企业减轻税收压力。还要利用税收有效调节市场价格，引导市场主体开发环保产品，走生态文明之路。

在完善财政政策的同时还要加强财政投入的针对性和有效性，对积极探寻生态文明道路的企业及时给予资金帮助。对于企业来说，改进生产设备，进行污染处理工作，无形中会增加企业的生产成本，因而需要政府给予投资上的支持和宏观经济政策的激励。应灵活运用财政和金融杠杆的调节作用，制订各项优惠政策，如政府拨款、政府补贴等，对积极开发利用新能源的企业给予支持和鼓励，减少企业开发运用绿色技术的社会环保成本。

政府还应加大绿色产业政策扶持力度。政府部门应制定详尽的绿色项目规划，对绿色项目、绿色产业给予政策上的倾斜。可以简化审批程序，建立绿色项目审批绿色通道；制定特惠绿色政策，对绿色项目、绿色企业给予科技及人员支持；制定相关政策，鼓励银行等金融领域对绿色企业及绿色项目进行低利息放贷。

三、 完善领导干部的绿色政绩考核和

生态保护责任追究制度把生态文明建设融入政治建设，不仅应完善环境法律制度、严格环境执法，还要求政府必须加强自身责任体系建设，把生态文明理念融入日常工作之中，把环境保护工作纳入领导考核的指标中，构建完备的政府生态责任制度体系。只有在健全的责任监管体系基础上，把生态文明建设融入政治建设的内容才能贯彻、实践才能落实。习近平多次提出，要建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，这就要求各级政府在强化政府的生态责任、完善干部的绿色政绩考核制度的同时，积极推进生态保护责任追究制度及生态补偿制度等，以构建责任明确、奖惩分明的考核办法和目标体系。

（一） 完善领导干部的绿色政绩考核制度

领导干部是生态文明建设的领导者和执行者，领导干部的环保意识和发展理念对生态文明建设的实施有很大影响。有些领导干部把政绩简单理解为GDP数值大小，在这种以经济指标论政绩成败的错误政绩观的指导和驱使下，以牺牲地方生态环境为代价追求一时的经济增长速度，造成了严重的资源危机和环境破坏。党的十八大提出了建立“绿色政绩考评”制度的方针，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展的评价体系，这就是绿色政绩考核评价指标体系。所谓绿色政绩考核指标体系， 就是把绿色 GDP 核算（ GDP 扣除生态、资源、环境成本和相应的社会成本） 的主要内容和指标作为干部政绩考核的硬性指标[11]。对领导干部进行绿色政绩考核评价的目的，在于科学评价领导干部的工作实绩，引导领导干部形成正确的施政导向。领导干部树立“绿色政绩观”，就要把生态文明建设的各项要求转化为工作追求和目标，更加积极地保护生态。完善领导干部的绿色政绩考核制度，还要建立制度保障体系和监督机制，把绿色政绩考核的内容、方式和标准法律化、制度化， 真正做到有章可循、有法可依、按章办事。要建立一整套与严密的组织监督和广泛的民主监督相配套的有效制度， 把制度约束与群众监督、社会监督和舆论监督结合起来[11]，拓宽监督渠道。要聘请专业绿色政绩考评监督人员，公开监督电话和举报邮箱等，建立领导干部绿色政绩公示制度，将考评内容、过程及结果在网上公布，增加绿色考评制度的透明度，使干部接受广大人民群众的监督。对绿色政绩考核优秀的干部，要给予相应的精神或物质奖励，通过激励机制带动其他领导干部的环境保护建设。要对绿色政绩考核结果差的干部坚决惩治，取消其行政职责或者给予相应罚款等，尤其是对以损害环境利益换取经济增长的要进行严肃处理。endprint

（二） 完善环境保护责任追究制度

党的十八大报告指出：要加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度[1]。环境保护责任追究制度是明确生态环境保护责任主体的制度形式，也是把生态文明建设融入政治建设的重要环节。我国当前的生态责任追究制度不完善，建立对领导干部的责任追究制度已成为当务之急，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究[3]（P105）。按生态环境保护的权利与责任相统一的原则，环境保护责任追究制度将生态环境保护责任落实到承担领导和管理责任的政府部门及其官员，是包括政治责任、民事责任、行政责任和刑事责任在内的严密责任体系。严格的生态环境保护责任追究制度，一方面明确了生态环境保护中各部门承担的环境保护责任，直接让破坏生态环境的责任主体承担后果；另一方面完备的责任制度，将监察部门、司法机关和社会舆论等联合起来，将破坏生态环境的责任追究切实落到实处。新修订的《环保法》贯彻了中央关于大力推进生态文明建设和全面推进依法治国的要求，充分体现了生态文明的理念。新《环保法》首次明确规定了对主要负责的领导干部实行“引咎辞职”政策，这有助于进一步增强领导干部的生态责任意识。

四、 积极发展生态领域的民主建设

政治民主和公众政治参与行为是把生态文明建设融入政治建设的必然要求。推进生态文明建设，不仅需要党和政府将生态文明建设上升到政治高度予以重视，更需要广大民众的共同参与和支持。公众从政治层面参与生态文明建设的内容和过程主要包括选举、决策、管理和监督四个方面。第一，公众在政治选举投票时，应关注候选人有关生态文明的政策主张和绩效，并将其作为重要的参考因素，使选举出来的领导干部能代表自己的生态权益。第二，公众通过征询、调查、听证、辩论、座谈会等多种方式参与政府决策中，特别是在关于自身生态利益的决策时表达自己的生态诉求，并努力使之影响政府决策。第三，公众参与环境保护部门规章制度的制定过程并参与行政机关的管理过程，从而对生态文明制度的建设和发展提出要求、指明方向。第四，公众应强化监督意识，积极监督政府决策和政府行为，针对任何责任主体造成的环境污染生态破坏行为进行监督；对政府或企业已造成的污染进行治理、已被破坏的生态环境进行恢复和保护行为的监督；对生态环境有潜在危险的、将来可能会污染环境导致生态系统破坏的行为进行监督；对政府和其他企事业单位损害公众生态权益的行为举报，要求其停止破坏环境的行为并负起责任，直至发起司法机关公诉。保护环境是每个公民应尽的义务，在民意基础上建立的制度才能让人们更好地遵守，生态文明制度建设要“接地气”，扩大制度建设过程中的群众基础，调动群众参与制度建设的积极性和主动性。

五、加强党的生态文明建设

战略思想的学习教育和宣传各级政府要学习和宣传党的生态文明建设战略思想，引导、塑造有利于生态文明建设的文化环境。如果说管理是社会控制的“硬手段”，那么教育则是社会控制的“软手段”[12]。生态文明法律制度建设就是推进生态文明建设的“硬手段”，加强党的生态文明建设战略思想学习教育和宣传引导，就是推进生态文明建设的“软手段”，是把生态文明建设融入政治建设的思想保证。加强党的生态文明建设战略思想学习教育和宣传引导，还可以提高公众参与生态文明建设的积极性和主动性。党的十八大报告指出，要加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气[1]。要通过深入开展生态文明宣传普及教育，使生态文明制度真正深入公众、学校及企事业单位。

生态文明宣传教育引导可围绕树立公众的生态忧患意识、普及公众生态文明理念，在学校及企事业单位推进绿色教育、倡导绿色文化理念等几方面内容进行。面对时下信息传播形式的多样化，生态文明教育在丰富宣传内容并使之多元化的同时，也要创新宣传形式，改变以往静止、平面为主的宣传策略，将图文并茂等立体宣传手法融入环保教育活动中，使宣传模式多样化。要通过大众媒体推出一系列的以宣传生态文明建设为主旨的创新活动，如环保情景剧、环保动画设计大赛等。要以群众喜闻乐见的环保宣传节目为突破口，运用微信、微博、微视等大众传播媒介普及生态知识，加深公众对生态文明建设重要意义的认知，强化公众环境保护意识，明确其环护责任，为生态文明建设打下坚实的群众基础。在生态文明的宣传教育中，除了以政府的环保、宣传、教育组织为主体，还可以共青团、联合志愿者群体等组织，发挥特定社团的引领和示范作用，使参与主体多元化。政府与群众要密切配合，发挥各自的职能和优势，提高生态文明宣传教育制度的普及程度。

生态文明是社会主义文明体系的一个重要方面，中国特色社会主义应自觉承担起改善与保护全球生态环境的责任。学生是未来社会主义生态文明建设的主力军，推进学校绿色教育对于走向社会主义生态文明新时代、实现美丽中国梦具有重要意义，各级各类学校要利用课堂的自身优势加强对学生生态文明知识的教育。学校课堂受众面相对集中，作为生态文明意识的教育阵地具有无可比拟的优越性，课堂教学的形式也相对灵活，如课外实践、课外调查等。

参考文献：

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