高等教育行政纠纷及其解决机制探究

孙媛媛　杨郁

摘 要：随着我国高等教育的迅速发展，发生在高校与学生之间的教育行政纠纷层出不穷，面对当前现有的纠纷解决方式如教育申诉、教育行政复议、教育行政诉讼所存在的现实困境，亟待构建系统化的多元性高等教育行政纠纷解决机制，以积极推动法治校园、和谐校园建设。

关键词：高等教育；行政纠纷；解决机制

近年来，随着法治国家、法治社会建设进程的不断推进，高等教育的法制化得到迅速发展，依法治教、依法治校的原则日益深入人心。然而不可避免地，高等教育领域内的行政纠纷亦频繁发生，我国现有解决此类纠纷的方式包括教育申诉、教育行政复议和行政诉讼在很大程度上尚不能有效发挥其功能和作用，使得高等教育行政纠纷的解决陷入现实困境。

一、高等教育行政纠纷的界定

高等教育过程中，由于学校处于特殊的法律地位，从而形成了以学校为中心的复杂的教育行政法律关系，即学校与教育行政机关之间、学校与教师之间以及学校与学生之间的法律关系。本文所论高等教育行政纠纷仅从高校与学生之间的关系出发，即指高校作为行政主体，在行使法律、法规授予的行政职权过程中，其行为直接影响教育行政相对人（学生）的合法权益而引发的纠纷形态。

毫无疑问，高等学校不是行政机关，其行政职权并非与生俱来。但基于法律、法规的授权，高校享有了部分行政职权并代表国家行使教育管理权力，履行教育职责。在高等教育的行政管理实践中，高校与学生间体现为一种行政主体与行政相对人（即管理者与被管理者）的行政管理法律关系。这种法律关系主要表现为：如《教育法》第28条规定：“学校及其他教育机构行使下列：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书。”《学位条例》第8条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”依据上述法律、法规的明确授权，高校享有在学生学籍、学位、奖惩等方面的诸多管理职权，例如学生入学注册学籍、新学期开学注册报到、常规教学及课堂管理、课程成绩考核、对考试作弊、违反校规等违纪行为的处分、办理留级、降级、休学、复学、退学等事宜、学位证书和毕业证书的授予及发放等等。在行政职权行使过程中，因高校行为侵犯学生的合法权益而引发的纠纷即为本文所指的高等教育行政纠纷。

二、现有纠纷解决方式面临的困境

1.教育申诉机制缺乏可操作性及公正性

教育申訴是《教育法》和《普通高等学校学生管理规定》中明确赋予学生的一条权利救济途径。然而，由于缺乏具体的实施细则和程序规定，如申诉过程中回避、听证等规则的缺失，直接导致教育申诉在实践操作过程中难以进行，再加上申诉受理机构与高校之间存在着千丝万缕的联系，申诉受理机构往往属于高校自身的内部机构，其监督的实效性备受质疑，很大程度上影响了申诉的公正性。

2.教育行政复议和行政诉讼的受案范围有限

依照《行政复议法》第6条第9项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议，可见，学生在依法接受教育过程中合法权益遭到侵犯可通过行政复议获得救济。但同时，行政复议法却将复议的被申请人限定为行政机关，高等学校虽基于法律、法规的授权具有行政法意义上法律法规授权组织的法律地位，同行政机关一样具备行政主体的资格，但事实上其并非等同于行政机关，并且，目前在我国相关法律规范中对于高校与教育行政部门之间的关系仍找不到明确的界定，这就意味着复议进程中二者的复议权利义务关系难以明确，致使教育行政复议制度陷于窘境，这也是造成我国教育行政复议制度发展滞后的重要原因之一。

教育行政诉讼作为高等教育行政纠纷解决机制的最后屏障，其维护教育行政相对人（学生）合法权益的功能可想而知。然而行政司法实践中，诸多高等教育行政纠纷均因行政诉讼受案范围的局限性而遭到法院的不予受理或驳回起诉。虽然理论上已经基本明确了高等学校的法律法规授权组织的性质，确认了其行政主体的资格，实践中也出现了学生状告高校的教育行政诉讼案件，如田永诉北京科技大学拒绝颁发学位证书案，但我国《行政诉讼法》中关于受案范围的条款只规定对于侵犯公民、法人及其他组织人身权、财产权的具体行政行为，可以提起行政诉讼，而并未将公民的受教育权明确纳入其中，这必然导致教育行政诉讼的缺位现象，学生的合法权益难以得到有效保障。

三、构建多元化的高等教育行政纠纷解决机制

1.完善教育申诉制度

教育部发布的《关于加强依法治校工作的若干意见》中明确要求，“建立学生申诉制度，保障学生申诉的权利”。可见，学生申诉制度已经引起社会的广泛关注，因此，有必要通过制定详尽的具体规定完善现有教育申诉机制使其真正发挥自身优势。首先，应建立独立于高校并职责明确的专门申诉受理机构，明确该机构内部由选拔产生的学生代表、教师代表、高校的行政管理人员、教育行政部门相关人员按比例构成，并规定定期重组，使其切实发挥监督职责；其次，在教育申诉的基本程序方面，应全面完善申诉的提出、受理、处理等各个阶段的具体规定，增强实际操作性；最后，教育申诉并非化解高等教育行政纠纷的唯一渠道，更不具有终局性，因此，应加强与教育行政复议及行政诉讼之间的有效衔接，拓宽教育申诉后的救济途径。

2.拓宽教育行政复议和行政诉讼的受案范围

依据现行的《行政复议法》和《行政诉讼法》规定，两部法律均在其受案范围问题上设置了一个兜底性条款，这就为拓宽二者的受案范围提供了立法基础。既然高校的行政主体身份已基本得以确认，因此，应进一步界定高校与教育行政部门之间的法律关系，明确二者间的复议权利义务关系，使高校依法具备复议被申请人的法律地位；同时，应将行政诉讼法中的“合法权益“扩大理解为包括受教育权在内的其他权利，并通过完善立法确认高等教育行政纠纷的可诉性。

3.引入教育行政仲裁制度

教育行政仲裁制度是指依据高校与学生双方的自由意志，将发生在二者间的行政纠纷提交给依法设立的教育仲裁委员会，由其作为中立的第三者进行裁断的一种特殊的纠纷解决制度，相对于教育申诉、教育行政复议及行政诉讼而言，教育行政仲裁具有成本低廉、程序简便、专业性及公正性较强等优势。在高等教育行政管理领域中，可适当借鉴国外先进经验，遵循自愿、司法终局等基本原则，通过设置专门的教育行政仲裁机构，按照包括申请与受理、仲裁前准备、调解、开庭与裁决等法定程序解决高等教育行政纠纷，促进多元化纠纷解决机制的建构。（作者单位：白城师范学院政法学院）

本文系吉林省教育科学规划课题“高校与学生间教育行政纠纷解决机制研究”（项目编号：ZC13114）研究成果；吉林省教育科学规划课题“治理视域下的地方普通高校应用技术型转型的对策研究”（项目编号：GH150489）研究成果

参考文献：

[1] 姚继业，范永河.我国教育行政纠纷解决机制研究——以高校与学生为视角[J].法制与经济，2012（5）

[2] 林莉红.法治国家视野下多元化行政纠纷解决机制论纲[J].湖北社会科学，2015（1）

[3] 周刘波.教育纠纷的多元化解决机制构建问题研究[J].现代中小学教育，2015（6）

[4] 张慧彦，刘飞.高等教育行政纠纷解决机制探究[J].法制与社会，2012（9）