国有企业混合所有制改革存在的问题与对策分析

温国林　卿松

摘要：混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式，对我国国企改革意义重大，这是国企改革进入新阶段的重要举措。文章首先说明当前国企进行混合所有制改革的意义，在此基础上指出了混合所有制经济在改革中的存在的问题并且分析了产生这些问题的原因，最后提出解决这些问题的对策。

关键词：国有企业；国有企业改革；混合所有制

一、国企混合所有制改革的意义

（一）国企混合所有制改革有利于国有企业与非国有企业的优势互补、共同繁荣

国有企业具有资金雄厚、人才聚集、技术产业化经验丰富、产业基础良好的优势，但对外界变化反应较慢、管理效率不高。而非国有企业灵活性较强、管理效率高、创新意识、品牌意识浓厚，但面临资金不足，生产规模有限的困难。若能将两者结合起来，优势互补，共同发展，一方面可以激发国有企业的市场活力，另一方面可以增强非国有企业在市场中的竞争力，更重要的是两者的结合也有助于在企业内部实现生产要素的公平受益。

（二）国企混合所有制改革是简政放权、减少腐败的重要手段

在混合所有制企业中，国有资本以国有股权的形式存在，并依据股权的比例行使权利和承担义务，政府作为国有资本的所有者其权利受到约束限制，有利于激发企业的活力和创造力。此外，从“四风建设”以来，多名国企高管被查处，国企依然被看作反腐的第二战场，造成腐败高发的重要的因素就是企业缺乏规范的公司治理结构，权力运作机制不完善，监督机制失效。而发展混合所有制，建立规范的现代企业制度，通过两权分离、建立完善的监事会制度和信息披露制度等方式则能有效地解决至少遏制这种现象。

（三）国企混合所有制改革是完善收入分配、缩小贫富差距的重要措施

根据国家统计局公布的2014年登记注册类型分岗位就业人员年平均工资可知，2014年国有单位中层及以上管理人员的平均工资为131742元，是私营单位同职位人员平均工资的1.71倍。初次收入分配严重不均等，社会财富向国有企业严重倾斜。发展混合所有制经济，引入社会资金，允许员工参股，利用社会闲置资金，增加居民财产性收入，发挥再分配的力量，缩小贫富差距。

（四）国企混合所有制改革有利于促进社会公平竞争

进行混合所有制改革，降低行业准入门槛，增加非国有企业的发展机会，有助于打破市场壁垒，实现社会公平竞争。对于竞争性国有企业利用市场化的特点，以利润最大化为引导，兼顾社会效益，通过发展混合所有制，降低行业准入门槛，在这些企业中引入非国有资本，既有利于促进行业间资本的自由流动，增加资本增值的机会，又有利于非国有企业扩大经营范围，获得更多的投资机会。

二、国企混合所有制改革存在的问题

（一）非国有企业投资者对参股国企的担忧

发展混合所有制企业，无论对于国企还是非国企都是双赢的结果。但目前非国企对此的热情却没有期待的那么高，非国企投资者有着自己的担忧，他们的担忧主要表现在：第一，对自身在混合制企业中的影响地位的担忧。由于许多国企的总资本太大，非国有企业想要获得控制权需要的资金量太大，因此非国有企业只能参股国企。非国有企业担心入股国企以后，由于所持股份较少，在企业重大决策中没有话语权，自身利益受到损害。“中国首善”曹德旺在参股国企的问题上，运用扔鲸到锅里撒盐巴的比喻来诠释自己的立场。第二，对沉没成本的担忧。对于非国有企业来说，投资国企后如果购买了生产设备，特别是大型的设备，一旦合作失败，由于资产的专用性，对其进行转产或出售面临较大的困难，那么这些投资可能会就会给非国有企业带来巨大的损失。另外，非国有企业在投资国企前，大量的交易成本如尽职调查费、审计会计服务费、律师服务费、资产评估费等，也会让非国有企业的投资者望而却步。

（二）国企与非国企的企业文化融合

企业文化是企业发展的无形资产，是企业核心竞争力的重要组成部分，具有独特性、相融性、继承性、人本性的特征。混合所有制经济在带来企业产权主体多元化的同时，也面临企业文化的融合问题。国有企业文化更强调的是企业的社会价值；非国有企业以盈利为目标，更倾向于追求和获取最大化的经济利益，而对企业员工自我价值实现和承担的社会责任则较少关注。不同的企业文化会产生不同的管理模式和决策考量，这会给混合后的企业经营管理带来不便，如果处理不当，会使双方产生冲突、矛盾，甚至不欢而散。另外，国有企业行政色彩比较浓厚，受过去“铁饭碗”思想的影响，许多国有企業员工通常有着“求安稳”的倾向，竞争意识和风险意识不是很强，而非国有企业的员工则相反。因此，在对同一个项目的风险报酬考虑上两者是不同的，如何权衡两者的利益，这将给国企与非国企混合后的企业带来不小的挑战。

（三）改革可能面临国有资产流失的风险

在社会主义市场经济中，国有资产具有主体地位。而我国还没有建立相对健全的国有资产的评估定价机制，并且对国有资产的监督也不可能做到全面细致。这就使得国企在引进非国有资本或者国有资本向非国有企业参股过程中都可能存在国有资产被低估或者高估的现象，而国资委处于信息的弱势方，无法对其进行全面监督，国有资产面临流失风险。例如，江西盐业集团2015年4月28日在江西产权交易所挂牌引进战略投资者，对于挂牌的价格采取面议的方式，而没有具体评估的方案，如此一来可能产生不公允的现象，对于引进的资本多少计入资本，多少计入资本溢价存在很大的主观操作空间，存在国有资产的流失风险。另外，发展现代企业制度的大环境还不完善，使得优秀企业的发展缺乏激励机制，而劣质企业不能及时退出市场，导致混合所有制企业无法实现企业经营管理目标，这种现象增大了“劣币驱逐良币”的风险，实际上也会造成国有资产的重大浪费。

（四）公司治理结构及运作机制

现代公司治理结构包括股东大会、董事会、经理层、监事会，而由于国企的特殊性在国企中还有党委。社会资本注入后，混合所有制下董事会成员是否包括非国有企业投资者、监事会如何发挥监督作用、如何对经理层实施有效的约束激励和国企党组织是否对参股的非国有投资者也发挥作用，这些问题均有待于解决。其中国有资本的监管机构和出资人、引进的外部投资者、企业的董事会、经理层和党组织之间的关系以及各自的权力责任也有待进一步明确。《决定》提出要建立出资人代表机构，通过国有资本运营公司或投资公司来实施投资和经营活动，但混合所有制企业的顶层结构如何设计还处于讨论阶段，具体操作实施仍然有待解决。另外，在国企中党政干部直接管理企业的现象仍然存在，政企不分，这与通过市场化竞争机制来发展混合所有制的要求是相矛盾的。同时， 国企在用人机制方面仍然存在高度行政化问题，人员流动高度内部化。国企用人机制存在的最大问题是封闭性和行政化。这显然不适用于混合所有制企业中，因为后者推崇的是市场化的选聘机制，通过竞争和市场的筛选挑选出最优秀最适合的管理人员。

三、国企混合所有制改革存在问题的原因分析

（一）非国有资本的融入途径缺乏明晰的政策指引

非国有企业投资者对参股国企的担忧问题源于非国有资本的融入途径缺乏明晰的政策指引。由于现阶段对国企的混合所有制改革处于摸索阶段，虽然各省国资委对国企改革下发了相应的意见书来指导本省的国企改革，但其中涉及混合所有制改革的部分大多数都只是提了一个目标框架，如江西省提出深化公司制股份制改革、鼓励非公资本参与国企改革、允许混合所有制企业员工持股，重庆市除此之外还提出探索改组或组建国有资本投资公司、运营公司以及加大重点项目投资开放力度等，而后对具体的实施细则和办法没有作具体说明，也没有相关的指导文件补充说明，江西省2015年1月提出将出台《省属国资国企改革实施方案》，这份文件将对改革的实现路径、重点工作和保障措施做出具体说明，但至今仍未看到。国家政策鼓励各地根据自身情况探索路径，但由于全国顶层设计方案还未出台，各地国资委还是保持等待态度。政策方针的不明确导致许多非国有企业投资者抱着观望的态度，而不敢做出投资决策。国家的政策具有强制性，一旦政策与投资者的预期不一致，投资者将面临政策风险所带来的巨大损失。

（二）国企与非国企的发展历程差异

国企与非国企的发展历程差异导致两者的企业文化差异，从而产生企业文化融合问题。新中国成立后，国家通过没收官僚资本、接管民族资本和改造私营资本等方式建立了一大批国有企业。在1978年以前，国有企业都是按计划组织生产，生产出来的产品由政府统一调拨。政府直接干预生产，主要负责人由政府直接任命。在此背景下的国有企业，其使命是为广大人民服务，盈利性质较弱，所以其企业文化的价值观主要是承担社会责任。企业内部的行政色彩较为浓厚。1978年以后开始进行国企改革，国企逐步面向市场化，开始讲求效益和利润，但企业文化的主旋律仍然是保障国计民生，承担社会责任。国企员工受国企文化思想的影响，仍然不能发生彻底地转变。非国有企业在1978年出现，刚开始是个体户，而后慢慢出现私营企业和外资企业。产生的背景是中国共产党认识到市场经济并不等同于资本主义，要发展市场经济。这一点实际上已经承认了私人产权的客观存在，并且承认私人产权的合理性和合法性。因此，非国有企业生于市场，自负盈亏，资源配置完全由市场决定，这就导致非国有企业文化的价值观带有深深的盈利烙印，追求利润是他们的首要目标。为了追求利润，员工必须要有强烈的风险意识和竞争意识。

（三）国有产权交易市场不完善

国有产权交易市场不完善产生了国有资产流失的风险问题。国有产权交易市场的不完善主要表现为：1.产权交易价格的不规范。交易价格只有在竞争状况下，经过买卖双方的博弈才能形成使双方都获益的均衡价格。但目前我国的国有资产转让却是以协议为主。以云南产权交易所为例，在云南产权交易所的成交公告58条成交记录中，50项产权交易采取协议方式，其中涉及国企的产权交易，除云南冶金、云南昆钢嘉华水泥和云南福大保险三家采用网络竞价方式外，其余全部采用协议方式进行。充分竞争价格机制的缺乏给国有资产流失留下了风险空间。2.双方存在严重信息不对称。虽然《企业国有产权转让暂行办法》对信息披露做出了原则性的要求，但没有具体的实施细则，缺乏操作性。显然，卖方对国有资产占有信息优势，在进行国有产权交易过程中，就可能利用这一优势扭曲国有资产的真实价值。3.没有形成全国性的产权交易市场。我国目前还没有一个全国性的统一产权交易市场。各地的产权交易所按地区划分，各自为政，产权交易一般只限于本区域内进行，这不利于产权的跨地区跨行业流动。而且没有统一的交易规则、体系建设和监督措施，导致资源跨地区、跨所有制的流动受阻，国有资产的流动受阻也会加大国有资产流失风险。

（四）资本所有者和经营者的监督制衡机制不健全

资本所有者和经营者的监督制衡机制不健全是产生公司治理结构及运作机制问题的原因。通过国企改革产生的混合所有制企业，首先面临的是原有国企内部不健全的监督制衡机制。国企中出资人的监督职能弱化，监督的独立性不够。监督权、决策权和经营管理权之间的制衡机制没有有效发挥应有的作用，政府与管理层的利益冲突没有得到有效解决。原有国企存在的治理结构问题没有得到解决，对于新加入的非国有资本的监督管理不明晰，从而影响混合所有制企业的治理结构。同时，引入非国有资本后，混合所有制企业中不仅存在政府与管理层的利益冲突，还存在非国有资本投资者与政府的利益冲突、与管理层的利益冲突。完善的监督机制有利于缓解政府和非国有资本投资者这些资本所有与管理层之间的冲突，降低委托代理成本。而健全的制衡机制则能够平衡投资人之间、投资人与经营者之间的权力，确保实现各方的利益最大化。监督制衡机制不健全导致资本所有者与经营者之间的权力失衡，为了各自的利益而冲突，从而产生各种治理结构及运作机制问题。

四、深化国企改革的对策

（一）政府应尽快落实顶层设计，为非国有資本参股提供具体政策指引

国有企业在引进非国有资本之前，应该对非国有资本进入后的权利和义务做出明确的规定，并且建立非国有资本的权益保障机制。各地国资委对于国企混合所有制改革应该根据本地情况做好制度设计，不能只是提目标而不讲具体实施。理论指导实践，但由于混合所有制改革还处于摸索阶段，因此本着先行试点逐步推广的原则，可以先选取几家企业进行试点，做好典范，总结经验进行制度的设计，作为其他国企改革的指引。当然，这样的制度并非一成不变，在改革过程中会遇到许多新情况新问题，制度也应当与时俱进，不断更新，不断完善。首先，对于话语权问题，中石化作了很好的示范，中石化销售公司引进外部投资者之前，就已经做好制度设计，提出建立了多元化的董事会，引入了非国有资本代表董事、职工董事、独立董事，这样做大大提升了外部资本代表的话语权，打消非国有投资者的担忧。其次，对于沉没成本问题，政府应该建立有效的退出机制，明确退出时对非国有企业投资者所投入的资产的处置以及补偿方案。另外，加强信息披露机制的建设以建设非国有企业投资者前期的交易成本也是必要的。

（二）更新思想观念，提高社会认可度

要解决混和所有制企业文化融合问题，关键的因素是人，包括企业的普通员工和高管人员，只有转变了人的思想观念才能设计出适应的制度以及协调文化差异。对于企业的高管人员来说，由于受传统思想的影响，自身会有一种优越感，高管人员应摒弃这种思想，在混合所有制企业中，不管是国企高管还是非国有企业高管都具有平等的地位，对于文化的差异方面双方应进行充分地沟通，国企应尊重参股的非国有企业的文化而不是一味地否定或强制改变，同时虚心借鉴其优秀方面，共同打造混合所有制企业。企业的普通员工是企业的基础组成部分之一，混合所有制企业如果得不到企业员工的支持，就犹如大厦的基石不稳哪怕顶层设计得再华丽最终都难逃倒塌的厄运。首先，国企在进行混合所有制改革前应当本着尊重员工的理念，召开动员大会，将事件的前因后果以及其中的利害关系向员工做出具体的说明，并且向员工征求意见，员工有好的建议或意见可以通过写信、邮件等方式提出，并且对于好的建议给予一定的奖励。其次，设计出相应的行为规范以调动员工的积极性和主动性。只有当行为规范与企业员工的价值观念和受教育程度相融合时，员工的积极性才能充分调动。

（三）健全国有产权交易市场，完善产权交易制度

产生国有资产流失的风险一个重要的原因在于我国国有产权市场的不健全，相关的产权制度缺失。因此要求建立体制合理、规则健全、通畅有序、竞争充分的现代产权市场，保障国有股权和非国有股权的有序进退，实现股权的优化配置。要建立合理的评估定价机制，发挥资产评估、审计等各类中介机构的作用，防止国有资产的高估或低估，降低国有资产流失的风险。由于信息的不对称会增加市场的交易成本，会产生道德风险和逆向选择，因此要加快产权市场的信息披露制度的建设。另外，国有产权市场的有效運行需要有完善的法制来保障，我国正在加快建设法治型国家，产权制度方面的法律并不完善，因此要加快建立和完善产权交易市场相关法律法规，健全产权监管制度，让产权市场助推混合所有制经济的发展。同时，鉴于目前我国的国有产权交易市场的局部化区域化现状，迫切要求建立一个全国性的产权交易市场，加强产权信息的交流，有利于国有产权公平公正地流动以降低国有资产流失风险。

（四）学习国外优秀经验结合本国实际，优化公司治理结构

新加坡与我国情况类似，国有资本比例在国民经济中占有很大比例，同在东亚文化的熏陶下，企业文化相似，并且在寥寥数年后就取得了国企改革的优势，它的经验值得我们借鉴。新加坡在对国有资产进行改造时采取了国有控股公司体制，即财政部内的财长公司+国企企业的三层管理模式+三大控股公司。因此，我国可以通过成立若干国有资本运营公司或国有资本投资公司，以改革国有资本授权经营体制，将国有资本的原来的二层运营模式转变为国资委、国有资本运营公司/投资公司、国有企业三层模式。混合所有制企业中，国有资本运营公司/投资公司作为国有资本的代理出资人，与非国有资本的投资者同股同权，平等对待。混合所有制企业的经理人采用市场化选聘机制，引入“职业经理人”制度，通过吸引外部新鲜血液，提高企业管理效率。党组织是我国国有企业的一大特色，主要发挥政治领导核心作用。在混合所有制企业中，党组织依然存在，它主要发挥两方面的作用，一是对企业的党员管理，负责党员的思想政治教育；二是对企业进行监督，保证其经营符合国家的大政方针。

参考文献：

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（作者单位：集美大学工商管理学院）