城投集团财务管控体系构建

钱源达

摘要：城投公司作为地方基础设施建设、市政工程建设、区域开发、城市资源综合运营的主体，担当着发展地方经济、美化城市环境、创造和谐社会的重要使命，其发展越来越受到地方政府的高度重视。随着城投集团子公司数目增长，经营范围扩张，如何对子公司施行有效管控，是当前迫切需要解决的问题，而财务管控作为管控体系中的核心子体系，其有效构建更是受到诸多城投集团的高度重视。

关键词：城投集团；财务管控；子公司分类

一、子公司形成分类

城投公司是我国城市化发展中形成的特有产物，其产生和发展有其历史特殊性和中国特色社会背景。它不同于普通企业，也与一般公益性组织有很大区别。核心原因在于：地方政府与城投公司有着千丝万缕的联系，城投公司往往都由地方政府组建而成，大部分高管有着政府工作背景，有些是政府直接委派担任中高层管理人员，甚至很多城投公司的高管由政府官员兼任，这必然决定了城投公司兼具行政和市场的双重角色。

城投集团子公司按照是否为政府行政指令划入，可分为被动划拨和主动成立两类；根据子公司形成原因，在被动划拨类别中，又可细分为纯粹融资、资源整合两类，在主动成立类别中，又可细分为兼并收购、自然成立、业务下沉三类。具体见表1：

二、子公司分类财务管控

对于不同历史原因和现实状况形成的子公司，需要根据其实际情况实施分类管控，杜绝“一刀切”，这样才能做到有的放矢，建立起与实际情况相符的财务管控体系。

（一）被动划拨（纯粹融资）

被动划拨（纯粹融资）：纯粹为了融资而由地方政府以行政指令划拨到城投集团名下的子公司。无论是银行贷款、发行企业债，还是其他方式融资，国家政策或金融机构都会对集团总资产、净资产及资产债务状况有硬性标准。为了保证顺利融得建设所需资金，政府这一有形之手就会把土地或是其他国有企业资产、股权注入到城投公司。对于该类以政府指令划拨入城投集团的子公司，政府并未赋予城投公司对其的管理权限，对于该类子公司，本文建议不对其进行财务管控。

（二）被动划拨（资源整合）和主动成立（兼并收购）

1、被动划拨（资源整合）：在城市发展进程中，地方政府为了整合利用优质资源，提高运作效率，把部分具有业务同质性或能形成稳定现金流的国有企业整合到城投公司，希望通过整合形成规模效应和协同效应，同时聚集城市资源，便于整体管辖。

2、主动成立（兼并收购）：城投集团为了扩大现有业务规模，对业务范围相同或类似的其他公司进行并购；或为了延伸产业链，并购上下游相关行业企业。例如上海城投收购阳晨股权，阳晨公司的主营业务是污水处理，而上海城投本身也运作该类业务，之间又有较密切的业务往来，且两者都位于上海市，并购后，上海市的污水处理行业规模效应能得以发挥，同时也便于地方政府管理。

对于这两类方式形成的子公司，因集团对新纳入进来的子公司内部状况及人员不甚了解，沟通存在一定壁垒，因此在刚接手该子公司后，需首先保证其平稳过度、稳定运营，宜采取相对分权的财务管控模式，由于此类公司一般具备一定经营性，能产生一定现金流，或是与集团下属某子公司业务类别相似，因而可根据该子公司往年的业绩情况或集团类似子公司考核指标，设定年度考核指标，签订经营责任书，以财务业绩指标的考核为主对其进行管控。发展到一定阶段之后，再把集团的战略构想和企业文化逐步而缓和地渗透到该类子公司中去，使得子公司战略规划和年度经营计划与集团保持一致。

具体来说，首先，要把资金、资产和投融资的管控权限高度集中于集团，通过集团内部信息系统的建设，实时监控该子公司重大资金往来；其次，由于该类子公司所有人员都不是“自家人”，因而需要集团向子公司的关键岗位派驻中高层管理人员，对于重大事项，都需经过外派人员参与审核审批，对于限额以上的，还需经集团进一步审批。

（三）主动成立（自然成立）和主动成立（业务下沉）

1、主动成立（自然成立）：城投集团根据自身发展需要，在发展过程中逐步自发设立的子公司。该类子公司伴随着集团发展，从无到有，从小到大。成立之初一般都是通过委派或调动母公司和其他子公司管理人员到新公司中去，再通过社会招聘填补相应中基层员工。

2、主动成立（业务下沉）：城投集团发展到一定阶段，把母公司部分业务或职能下沉到子公司，母公司将不再承担具体项目管理和资产运营职能，而把更多精力转向对子公司进行监督和管理，以及协助子公司之间及子公司对外的协调沟通。

对于这两类方式形成的子公司，都是由于部分业务或职能从母公司剥离出来形成的，母公司对子公司的管控必然会从高度集权走向适度分权，把原归属于集团的部分财权下放给子公司，那么，哪些财权可以下放，哪些财权必须仍然集权于母公司？进一步而言，对于下放的财权，母公司如何对其进行有效管控？这两个问题是管控这两类方式形成的子公司所面临的核心问题，也就是对子公司财务管控的宽度和深度的问题，对于涉及关键环节的重要权利应在高度集权于母公司的前提下，进行适度分权，若把这些权力完全下放到子公司，将有可能造成财务管控失控，主要包括融资决策权、投资决策权、资产处置权、资本运营权、资金管理权、收益分配权。

三、小结

本文对城投集团子公司不同形成机制进行分类，并按各类别分别构建适应集团发展的财务管控体系，及时堵住各种财务失控的漏洞，通过母子公司财务管控体系的构建，达到有效防范母公司对子公司管理失控的目的，保证城投集团平稳高效地运营。

（作者单位：南京卓远资产管理有限公司）

参考文献：

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